我國(guó)政府投資工程管理方式建議

    我國(guó)目前政府投資工程管理方式的改革嚴(yán)重滯后，亟須加大改革力度。

    一、現(xiàn)行政府投資工程管理方式的弊病

    政府投資工程是指用政府財(cái)政性資金或政府融資進(jìn)行投資建設(shè)的工程。政府投資工程管理方式是指對(duì)政府使用財(cái)政性資金和政府融資投資建設(shè)工程的組織實(shí)施方式?，F(xiàn)行的政府投資工程管理方式的本質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的政企、政事不分、高度集權(quán)和自我服務(wù)。其主要特征有：一是"投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用"多位一體。其中包括"投資、建設(shè)"或"建設(shè)、使用"兩位一體及"投資、建設(shè)、使用"或"建設(shè)、監(jiān)管、使用"三位-體的情況：二是工程建設(shè)管理政企職責(zé)交叉。許多工程建設(shè)管理者，既是政府派出的官員，又是項(xiàng)目的法定代表人，甚至是公司的"老總"。三是建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主眾多而分散。從中央部委到省、市、廳局再到地縣級(jí)政府，層層設(shè)置，從政府部門(mén)的常設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)到各個(gè)工程的項(xiàng)目法人，處處分布，政府工程項(xiàng)目業(yè)主成千上萬(wàn)。四是工程建設(shè)非專業(yè)化管理。項(xiàng)目主要管理人員多是臨時(shí)抽調(diào)的政府官員，并非工程建設(shè)管理專業(yè)人員，許多人既不具備基本的工程建設(shè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，也不了解國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

    二、政府投資工程管理方式的改革目標(biāo)和基本思路

    (一)政府投資工程管理方式改革的目標(biāo)

    政府投資工程管理方式的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，在我國(guó)初步建立起符合政府工程采購(gòu)的國(guó)際慣例，符合我國(guó)國(guó)情，職責(zé)明確、權(quán)力制衡、依法行事、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程建設(shè)管理制度和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政府工程的投資決策部門(mén)、資金撥付部門(mén)、建設(shè)實(shí)施機(jī)構(gòu)、建筑市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目使用單位的各司其職和相互制衡;建立起非經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程--首先是房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程相對(duì)集中的專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)：完善政府投資工程組織實(shí)施方式的法律法規(guī)和特殊合同條款，規(guī)范政府投資工程的投資行為和組織實(shí)施行為：發(fā)展政府投資工程所需要的項(xiàng)目管理、擔(dān)保保險(xiǎn)、建設(shè)監(jiān)理、設(shè)計(jì)施工承包、工程維護(hù)維修等社會(huì)中介、承包企業(yè)群體。通過(guò)改革，杜絕政府投資工程投資決策和建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的隨意性及暗箱操作，提高政府工程投資效益和建設(shè)管理水平。

    (二)政府投資工程改革的基本思路和內(nèi)容

    1、將政府投資工程的所有者權(quán)力和所有者代理人的權(quán)力分開(kāi)，政企、政事分開(kāi)、投資決策與決策執(zhí)行分開(kāi)、政府公共管理職能與項(xiàng)目業(yè)主職能分開(kāi)。確立政府投資工程組織實(shí)施的代理者，使其承擔(dān)起政府投資工程的業(yè)主的職能。

    2、將政府投資工程與非政府投資工程嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)兩類工程實(shí)施不同的管理。依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共產(chǎn)品的管理理念管理政府投資工程;按照具有明確業(yè)主一相當(dāng)于私人工程的管理理念管理非政府投資工程。強(qiáng)化對(duì)于政府投資工程管理的深度和細(xì)度，使政府投資工程嚴(yán)格按照確定的程序和規(guī)則進(jìn)行。簡(jiǎn)化政府對(duì)非政府投資工程的管理，對(duì)這部分工程，隨著產(chǎn)權(quán)制度的深化改革和不斷完善，政府將只進(jìn)行建筑市場(chǎng)秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等事關(guān)公眾利益的建設(shè)事務(wù)的監(jiān)管。

    3、對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資工程的建設(shè)實(shí)施進(jìn)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和經(jīng)營(yíng)性政府投資工程。非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程是政府投資工程管理方式改革的重點(diǎn)，要逐步推行相對(duì)集中的專業(yè)化機(jī)構(gòu)管理，首先在政府投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中推行，鐵路、交通、水力等專業(yè)工程可參照試點(diǎn)，條件成熟時(shí)，可依照本專業(yè)的實(shí)際需要貫徹專業(yè)化集中采購(gòu)的原則。所謂相對(duì)集中，是考慮建設(shè)工程的專業(yè)性、適宜管理規(guī)模、行政轄區(qū)等因素確定若干家專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，但不宜過(guò)于分散。通過(guò)專業(yè)化的集中采購(gòu)，改變目前千家萬(wàn)戶做政府投資工程業(yè)主，各行各業(yè)、內(nèi)行外行都自己搞建設(shè)的現(xiàn)狀。

    4、對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程實(shí)行政企分開(kāi)前提下的項(xiàng)目法人責(zé)任制。經(jīng)營(yíng)性政府投資工程繼續(xù)實(shí)行項(xiàng)目法人制，但必須實(shí)現(xiàn)政企的完全分開(kāi)，政府官員不再做項(xiàng)目法人，也不能兼任項(xiàng)目法人。項(xiàng)目法人是建筑市場(chǎng)的主體之一，要遵守建筑市場(chǎng)管理的法律法規(guī)。項(xiàng)目法人要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的責(zé)任，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目完全按照企業(yè)方式運(yùn)做和考核。

    5、建立科學(xué)規(guī)范的政府投資工程建設(shè)實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制。要按照項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、工程使用機(jī)構(gòu)分開(kāi)，政府管理職能和代理政府事務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性職能分開(kāi)(承擔(dān)政府事務(wù)性的組織包括受制于特殊的政府采購(gòu)規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)性組織)，投資決策、建設(shè)實(shí)施、工程使用相互配合和制約，權(quán)責(zé)明確的原則，規(guī)劃政府投資工程的運(yùn)行機(jī)制。提高投資決策的科學(xué)性和確定性，提高建設(shè)實(shí)施過(guò)程的規(guī)范性，提高政府投資工程的投資和使用效益。

    6、建立合理的政府投資工程的管理體制。政府投資工程的管理牽扯面寬，綜合性強(qiáng)，要根據(jù)國(guó)務(wù)院現(xiàn)行的"三定"方案，將改革內(nèi)容融匯其中，建立政府投資工程合理的管理體制。政府的計(jì)劃部門(mén)負(fù)責(zé)政府投資工程的建設(shè)規(guī)模和投資方向，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金籌措、撥付和資金使用監(jiān)督，建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)政府投資工程的建設(shè)實(shí)施組織、建成工程的維護(hù)維修。各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審議投資重大事項(xiàng)并實(shí)行全面的監(jiān)督。政府著重于制定規(guī)則，具體操作可以授權(quán)、委托、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇有關(guān)事業(yè)和企業(yè)組織。

    建設(shè)工程的專業(yè)化集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)由建設(shè)行政主管部門(mén)加以規(guī)范，中央地方分設(shè)。

    7、建立完善的政府投資工程管理規(guī)則。包括政府投資工程的立項(xiàng)、投資、發(fā)包、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、保修、使用維護(hù)等建設(shè)維護(hù)的全過(guò)程的程序、各個(gè)環(huán)節(jié)，各項(xiàng)事務(wù)都做到有法可依。使政府投資工程的建設(shè)管理程序化、規(guī)范化，依法進(jìn)行，杜絕隨意性和人為因素。

    三、政府投資工程管理方式改革的主要措施

    (一)成立工務(wù)局，負(fù)責(zé)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性房屋及城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)管理

    對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程，包括黨政機(jī)關(guān)、公檢法司的政權(quán)設(shè)施項(xiàng)目、教育衛(wèi)生項(xiàng)目、城市道路、橋梁、斜坡、廣場(chǎng)、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公眾福利性和社會(huì)公益性項(xiàng)目，設(shè)立專門(mén)的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)--工務(wù)局，代表政府統(tǒng)一組織建設(shè)，工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，移交有關(guān)部門(mén)使用或管理。盡快結(jié)束千家萬(wàn)戶搞基建的狀況。