今年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例)，將舊城改建列為公共利益，允許對符合條件的舊城區(qū)房屋進行征收搬遷。條例明確規(guī)定：“依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定的危房集中、基礎設施落后等地段，可以進行舊城區(qū)改建。”

　　此間接受《法制日報》記者采訪的業(yè)內人士分析，為了提升城市品質、改善居民生活條件，地方政府對一些“城中村”、“棚戶區(qū)”和“危舊房屋”進行拆遷和改造，原本是一件好事。但由于對“舊城”定義缺乏統(tǒng)一認識和法律規(guī)范，一些地方很可能以“舊城改建”為名肆意進行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。舊城改建很可能淪為以“公共利益”為名行“商業(yè)拆遷”之實的借口。

　　舊城改建如此隨意

　　曾獲“山東省綠化模范小區(qū)”等多個稱號的青島市八大湖小區(qū)，建成僅21年，就被青島市列入2010年舊城改造項目之一，涉及居民1014戶。據當地老百姓介紹，八大湖小區(qū)建成后，作為安居、生態(tài)小區(qū)的模范，在全國都富有盛名，甚至還成了許多外國人到青島旅游的參觀對象。

　　這個房屋質量良好、配套設施完善，既不是棚戶區(qū)，也不是危房的小區(qū)，怎么就被列入舊城改造呢？據央視《焦點訪談》披露，八大湖小區(qū)的房屋樓間距很寬敞，建筑容積率低，能夠帶來豐厚商業(yè)收益，因此被開發(fā)商“垂青”。為了加快八大湖小區(qū)的商業(yè)開發(fā)進度，在2009年12月，青島市市南區(qū)政府就將這塊土地轉賣給了青島錦繡前程置業(yè)有限公司用于商業(yè)開發(fā)，準備建成集住宅、商業(yè)、辦公、酒店式公寓為一體的大型城市綜合體項目。

　　無獨有偶。據媒體披露，2010年4月云南省普洱市政府連續(xù)出臺兩份文件，對中心城區(qū)進行舊城改造，部分地段將進行拆遷，范圍涉及500畝土地，住戶1800多戶。這次要拆遷的范圍都是普洱市中心城區(qū)內最繁華的黃金地段。這里的建筑都是上世紀八九十年代才開始建設，其中有相當多才建成幾年時間。

　　然而，在普洱市的中心城區(qū)還有不少老街區(qū)，破舊，簡陋，生活設施落后，居住條件很差，但這些街區(qū)卻并不包含在此次舊城改造的范圍內。對此，普洱市當地官員表示：新舊是一個相對的概念，是表述和理解的不一樣。

　　類似的還有江蘇省揚州市。2010年4月，揚州市兩個建成時間不到8年、入住最長時間不超過6年的小區(qū)——渡江西苑和福運苑的業(yè)主們，意外接到了拆遷通知。拆遷的理由竟然是，兩個小區(qū)所在地塊位于揚州市新老城區(qū)結合地帶，為了提高城市品位，市政府決定以掛牌出讓的方式，引進開發(fā)商對該地塊進行舊城改建。

　　“舊城”定義五花八門

　　上述三個典型案例，讓我們看到了地方城市在舊城改建方面的拆遷亂象。造成這種混亂的關鍵原因，是地方在關于如何界定需要改造的“舊城”定義上太過隨意、缺乏科學規(guī)范所致。

　　新拆遷條例所指的需要改建的舊城，是“危房集中、基礎設施落后”地段，而廣東省珠海市的定義是“容積率低”的區(qū)域。在2010年3月公布施行的珠海市《關于推進舊城鎮(zhèn)用地改造的實施辦法》中，舊城改造的具體范圍為：1、因城市基礎設施、公共設施建設或城市規(guī)劃實施需要進行改造的用地。2、不符合城市規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃布局和現代產業(yè)發(fā)展要求的用地。3、布局分散、土地利用效率低下(建筑容積率偏低、使用效率低)的用地。4、香洲主城區(qū)范圍內，經香洲區(qū)確定需要進行改造的“城中村”用地。5、其他經市政府認定屬于改造范圍的用地。其中無一字提到危與舊。

　　再看看河南省鄭州市人民政府的規(guī)定。頒布于2008年5月的《鄭州市舊城改造暫行辦法》規(guī)定，舊城改造根據城市總體規(guī)劃，按照輕重緩急，劃分為重點改造區(qū)域、支持改造區(qū)域和允許改造區(qū)域。(一)重點改造區(qū)域：市重點工程、城市景觀道路建設涉及的周邊區(qū)域；嚴重影響城市布局、城市形象必須進行改造的不協(xié)調區(qū)域。(二)支持改造區(qū)域：城市主次干道兩側；大、中型企業(yè)生活區(qū)域；拆遷房屋建筑面積在3萬平方米以上的成片區(qū)域。(三)允許改造區(qū)域：居民居住條件需要改善，城市配套功能需要提升，按照舊城改造規(guī)劃應當成片開發(fā)的區(qū)域。(四)市政府根據實際情況確定的其他需要改造的區(qū)域。

　　法律界人士分析，上述四種情況，只有一種(即第三種)比較接近新拆遷條例的規(guī)定。而“市政府就可以確定舊城改造”的規(guī)定，完全不符合新拆遷條例關于舊城改建的限制性條件。

　　山東省青島市政府則直接下文件劃定舊城改造的區(qū)域。在2006年6月公布的《關于規(guī)范城中村(居)改造工作的意見》中，對城中村(居)需要改造的范圍規(guī)定為：“市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)、嶗山區(qū)和城陽區(qū)建成區(qū)以南及濱海公路兩側各2公里范圍內的村(居)。”

　　謹防舊城改建綁架公共利益

　　多次參與物權法、新拆遷條例修訂工作的中國社科院法學所研究員孫憲忠認為，根據新拆遷條例第八條第五項規(guī)定，舊城改建的范圍被明確限定為“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的危房集中、基礎設施落后等地段”。上述那些五花八門、以“低容積率”、或單純以“規(guī)劃變更、實施規(guī)劃”為名的舊城定義和改造理由都需要廢止或修訂。

　　長期致力于中國拆遷制度法律研究的王令律師指出，根據2008年1月1日實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十一條規(guī)定：舊城區(qū)的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統(tǒng)風貌，合理確定拆遷和建設規(guī)模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。新拆遷條例采用了城鄉(xiāng)規(guī)劃法上述法律規(guī)定的口徑，將舊城改造的對象確定為“確需征收”的“危房集中、基礎設施落后等地段”。這里的危房，應參照建設部2003年3月1日施行的《危險房屋鑒定標準》的規(guī)定加以確定，即“危險房屋(簡稱危房)為結構已嚴重損壞，或承重構件已屬危險構件，隨時可能喪失穩(wěn)定和承載能力，不能保證居住和使用安全的房屋”。

　　王令指出，新拆遷條例的“確需征收”，應理解為：舊城改造引起的征收，必須符合比例原則，在無其他更合理方法替代的情況下，才能進行征收。因此在新拆遷條例公布實施后，地方政府再也不能隨意對“舊城改建”含義和范圍進行擴大或歪曲解釋，只能嚴格按照新拆遷條例的規(guī)定執(zhí)行。

　　上海易居房地產研究院綜合研究部的楊紅旭指出，危舊房改造怎樣定義，不能任由地方隨意運用拆遷土政策來歪曲解釋，因為這關系到大多數人房屋所有權人的利益。舊城改造制度的設計應該把公平正義放在第一位，尤其需謹防以舊房改建的名義綁架公共利益。