生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法之不足

　　近一兩個(gè)月來(lái),隨著南方幾大主要湖泊水系諸如鄱陽(yáng)湖、洞庭湖的大面積干涸,這一現(xiàn)象是數(shù)十年甚至上百年沒(méi)有遭遇到的情形,牽動(dòng)了每一個(gè)民眾的心。

　　雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī),但是我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化已然成為世界上最為突出的地區(qū)之一。如何改變這種現(xiàn)狀,重塑生態(tài)環(huán)境平衡,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,是我國(guó)在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法方面所面臨的當(dāng)務(wù)之急。

　　雖然我國(guó)已經(jīng)制定和頒布了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章,比如針對(duì)以土地復(fù)墾為代表的土地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)事項(xiàng),針對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)事項(xiàng),針對(duì)草場(chǎng)和森林生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)事項(xiàng)。但我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法仍存在諸多不足:首先,立法理念有偏差,現(xiàn)行環(huán)境立法重生態(tài)環(huán)境破壞的事前預(yù)防,輕生態(tài)環(huán)境破壞的事后恢復(fù)；其次,立法目標(biāo)錯(cuò)位,就已經(jīng)被破壞了的生態(tài)環(huán)境而言,無(wú)論是加以保護(hù),還是采取措施促進(jìn)其得以改善,其實(shí)都不能使其恢復(fù)到被破壞前的狀態(tài)。

　　與傳統(tǒng)環(huán)境立法不同,生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法更強(qiáng)調(diào)對(duì)已被破壞了的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行事后補(bǔ)救。在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法中,注重事前預(yù)防及事后懲戒的專(zhuān)門(mén)環(huán)境立法已經(jīng)非常多見(jiàn),但是在系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方面的立法卻存在很大不足,亟待加強(qiáng)。

　　完善生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法的構(gòu)想

　　結(jié)合我國(guó)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法的現(xiàn)實(shí)以及一些國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)從以下方面構(gòu)建我國(guó)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法體系。

　　一是我國(guó)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法理論基礎(chǔ)的構(gòu)建。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)必須以承認(rèn)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值為前提,通過(guò)對(duì)已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修補(bǔ)、改善,恢復(fù)其原初的生態(tài)結(jié)構(gòu)和基本生態(tài)功能,從而促使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)持續(xù)發(fā)展能力。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)理念反映了對(duì)生態(tài)環(huán)境的尊重,生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法應(yīng)該為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)提供制度保障,體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)正義的追求,彰顯生態(tài)正義的理念。

　　緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)的基本生態(tài)目標(biāo)是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部的動(dòng)態(tài)平衡,恢復(fù)并維持生態(tài)秩序。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要包括法律在內(nèi)的多種規(guī)范體系共同發(fā)生作用。未來(lái)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境為主要立法取向,通過(guò)對(duì)遭到破壞而退化的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù),從而使非常態(tài)的生態(tài)秩序得到恢復(fù)。

　　生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展有賴于生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)和再生產(chǎn),而生態(tài)環(huán)境再生產(chǎn)需要環(huán)境立法做支撐,特別是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法做保障。生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有賴于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法提供法制保障。細(xì)言之,我們應(yīng)該從生態(tài)正義、生態(tài)秩序、生態(tài)安全上下功夫,從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

　　二是轉(zhuǎn)換立法理念。目前,我國(guó)的生態(tài)環(huán)境已受到嚴(yán)重破壞,對(duì)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)是我國(guó)所面臨的迫切任務(wù)。為此,我國(guó)環(huán)境立法理念也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變,由“人類(lèi)中心主義”立法理念向“生態(tài)中心主義”立法理念轉(zhuǎn)向。

　　三是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法應(yīng)遵循的基本原則。首先,應(yīng)遵循生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則,在盡量減少生態(tài)環(huán)境破壞的前提下,實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；其次,應(yīng)遵循共同但有區(qū)別責(zé)任原則,對(duì)于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù),各社會(huì)主體負(fù)有共同的責(zé)任。另一方面,在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)中各社會(huì)主體因地位、角色等不同,其分工有差異,因此其責(zé)任大小也應(yīng)有區(qū)別；再次,應(yīng)遵循破壞者恢復(fù)責(zé)任原則,破壞者恢復(fù)責(zé)任是指造成生態(tài)環(huán)境和資源破壞的單位和個(gè)人必須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任；最后,應(yīng)遵循公眾參與原則,強(qiáng)調(diào)、鼓勵(lì)公眾廣泛參與到生態(tài)恢復(fù)立法及守法活動(dòng)當(dāng)中來(lái)。

　　四是明確立法目的和目標(biāo)體系。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法目的旨在為依法進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)提供法制保障,確保已被破壞的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)、有效地恢復(fù),實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。就其目標(biāo)體系而言,在環(huán)境基本法層面,應(yīng)有生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的相應(yīng)規(guī)定；在全國(guó)性的單行立法層面,應(yīng)有促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的針對(duì)性立法；在中觀環(huán)境法律層面,應(yīng)有促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的法律規(guī)范；此外,在微觀制度層面,應(yīng)有較為成熟的促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的制度設(shè)計(jì)。

　　五是關(guān)于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)立法的建議。首先,制定“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)促進(jìn)法”,該法應(yīng)以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)法律關(guān)系為調(diào)整對(duì)象,以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容,以宣示性、倡導(dǎo)性規(guī)范為主要,以鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)行為為立法宗旨,以解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)；其次,在相關(guān)立法中加入促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的內(nèi)容,對(duì)有可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的活動(dòng)都應(yīng)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇,將“預(yù)防和治理措施”轉(zhuǎn)換為“預(yù)防和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)措施”,建立與環(huán)境影響評(píng)價(jià)失當(dāng)相關(guān)的補(bǔ)救機(jī)制；再次,完善生態(tài)環(huán)境恢復(fù)相關(guān)法律制度,如生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金的形式應(yīng)多元化,保證金罰沒(méi)后直接轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境恢復(fù)專(zhuān)用資金賬戶,通過(guò)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)項(xiàng)目招投標(biāo)的方式,確保將其用于被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)；最后,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度與行政許可制度,建議將審查是否繳納生態(tài)恢復(fù)保證金作為頒發(fā)相關(guān)行政許可的前置程序。