與以往的城鎮(zhèn)化道路不同，新型城鎮(zhèn)化不再是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，意味著經(jīng)濟形態(tài)和生產(chǎn)力布局的新調(diào)整和新變化，能夠從根本上加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進中國經(jīng)濟的升級改造。

　　當(dāng)前，面對新型城鎮(zhèn)化過程中的資源約束、環(huán)境污染、交通擁堵等一系列問題，我們迫切需要重新認(rèn)識城市的性質(zhì)，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃建設(shè)的思路，在城市規(guī)劃建設(shè)實踐中貫徹“生態(tài)文明”理念，保障新型城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展，切實促使中國經(jīng)濟升級的完美轉(zhuǎn)型。

　　生態(tài)文明理念對城市規(guī)劃建設(shè)提出新要求

　　黨中央明確提出建設(shè)生態(tài)文明和用新型城鎮(zhèn)化促使中國經(jīng)濟升級的要求，豐富了文明和發(fā)展的內(nèi)涵，具體來說就是要求以生態(tài)文明理念推動城市建設(shè)管理和發(fā)展的思想大解放，牢固樹立綠色價值觀、生態(tài)政績觀，實現(xiàn)人與城市、自然的和諧統(tǒng)一和永續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)文明與中國經(jīng)濟升級相結(jié)合的發(fā)展模式。這自然就對城市規(guī)劃建設(shè)管理提出了新任務(wù)、新要求。

　　當(dāng)前，需要以國家大力推進生態(tài)文明和用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進中國經(jīng)濟升級改造為契機，正視北京城市規(guī)劃建設(shè)中的問題，改進現(xiàn)有的規(guī)劃方法和技術(shù)體系，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念，把“生態(tài)文明理念”嵌入到城市規(guī)劃建設(shè)體系當(dāng)中，用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新理念指引城市規(guī)劃建設(shè)新思維，大力推進以首都北京為代表的“生態(tài)文明”城市建設(shè)，促進中國經(jīng)濟升級改造。

　　城市規(guī)劃建設(shè)的歷史特征

　　新中國成立六十年來，我國的城市規(guī)劃與建設(shè)取得了巨大成就。城市面貌煥然一新，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。但是，隨著城市空間的不斷拓展，我國城市發(fā)展也面臨交通擁堵、環(huán)境承載力不足、能源消耗過大、區(qū)域發(fā)展不平衡等一系列問題。以首都北京為例，造成這些問題的原因從根源上講可以歸納為以下三個方面：第一，工業(yè)化時代的城市規(guī)劃與建設(shè)思想對現(xiàn)代城市發(fā)展的影響。第二，前蘇聯(lián)規(guī)劃方案的影響。第三，傳統(tǒng)城市化的快速發(fā)展。改革開放以后，中國進入了快速城市化時期，北京的城市人口快速膨脹，加劇了城市人口與空間的矛盾。這對北京的規(guī)劃建設(shè)帶來巨大的沖擊。

　　我國現(xiàn)有的城市規(guī)劃和建設(shè)問題有著深刻的歷史淵源，具有明顯的工業(yè)化時代的城市發(fā)展特征和特定時期的歷史印記，并在一定程度上形成了當(dāng)前我國大多數(shù)城市發(fā)展的“路徑依賴”。

　　城市規(guī)劃建設(shè)中存在的主要問題

　　如前所述，受制于以前我國城市發(fā)展軌跡和規(guī)劃指導(dǎo)思想的影響，目前我們在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域面臨幾個突出問題：

　　1．城市規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)導(dǎo)向薄弱。

　　科學(xué)發(fā)展的基本要求是堅持經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。但是，由于環(huán)境效益屬于公眾利益范疇，在很多情況下是以社會大眾為受益人，沒有明確的受益群體，在沒有外部監(jiān)督和約束的情況下，這樣的公眾利益容易被忽視。而經(jīng)濟利益往往都有明確的受益人群。因此，在經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相沖突的時候，生態(tài)效益往往被弱化。除此之外，生態(tài)效益往往是一種長期效益，是一種不容易引起重視的“隱效益”，而經(jīng)濟效益是可以預(yù)測和計算的顯效益。兩者相比，“隱效益”也往往被忽視。

　　2．城市規(guī)劃對公共資源在空間和部門的合理配置引導(dǎo)不足。

　　以首都北京為例，城市規(guī)劃對公共資源在空間和部門的合理配置引導(dǎo)不足，造成了北京居民居住和就業(yè)的嚴(yán)重分離，這種局面增加了城市的通行成本和交通擁堵。交通流量過大和交通擁堵帶來的大氣污染問題，已經(jīng)成為北京城市環(huán)境的突出問題。這一問題在“綠色北京”和“美麗北京”建設(shè)中必須引起足夠重視，同時對我國其他城市的建設(shè)和發(fā)展有相應(yīng)的警示意義。

　　3．對如何在城市規(guī)劃建設(shè)中貫徹生態(tài)理念存在認(rèn)識誤區(qū)。

　　城市環(huán)境總體上來說是一種人工環(huán)境，人類的經(jīng)濟建設(shè)活動已經(jīng)完全改變了城市空間的原有生態(tài)面貌。在城市規(guī)劃建設(shè)中，人類很容易按自己的意圖和理解來規(guī)劃建設(shè)城市。而對城市生態(tài)環(huán)境的理解常常存在誤差，導(dǎo)致在城市規(guī)劃建設(shè)中違背生態(tài)理念的行為經(jīng)常發(fā)生。例如：在城市建設(shè)中過度強調(diào)地面硬化，而忽視雨水下滲不足對生態(tài)環(huán)境的影響；河道治理中只重視河道硬化，而忽視河道生態(tài)恢復(fù)；在園林綠化工作中過度強調(diào)美觀，強調(diào)整齊劃一，而忽視植物生長的自然狀態(tài)和秩序；在規(guī)劃建設(shè)中，注重美觀氣派，而忽視節(jié)能環(huán)保，忽視光污染問題等。

　　以生態(tài)文明為導(dǎo)向的城市規(guī)劃建設(shè)的新理念

　　新型城鎮(zhèn)化的提出和打造中國經(jīng)濟升級戰(zhàn)略的推進，意味著對城市規(guī)劃建設(shè)需要進行生態(tài)文明理念下的新指引。隨著經(jīng)濟社會的不斷進步，后工業(yè)化時代逐漸到來，城市的性質(zhì)已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。城市不再僅僅是一個生產(chǎn)中心和生產(chǎn)空間，而是越來越成為人類的生存空間和文明傳承的空間。

　　面對時代變革和城市性質(zhì)的變化，城市發(fā)展的需要從“生產(chǎn)中心”和“生產(chǎn)服務(wù)中心”，向綜合性的 “生產(chǎn)中心”、“生活中心”和“文明中心”轉(zhuǎn)變。要把城市建設(shè)成為生產(chǎn)力發(fā)達(dá)，適宜人類居住，環(huán)境優(yōu)美，文明得到繼承和發(fā)揚的社會空間。在城市規(guī)劃和建設(shè)中要拋棄“唯生產(chǎn)空間”的思想，要更加注重合理利用城市空間，注重城市的可持續(xù)發(fā)展，注重人居環(huán)境和城市環(huán)境的改善，注重文明的繼承和發(fā)揚，綜合考慮生產(chǎn)、生活和環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、文化設(shè)施的配套，注重各種設(shè)施建設(shè)的區(qū)域平衡，構(gòu)建一個“人與城和諧”的社會空間。這就需要首先創(chuàng)建一個生態(tài)健康的城市環(huán)境，這是 “人與城和諧”的基礎(chǔ)條件。

　　以生態(tài)文明為導(dǎo)向的城市規(guī)劃建設(shè)的新思路

　　以生態(tài)文明為導(dǎo)向的城市規(guī)劃建設(shè)的基本目標(biāo)是：以生態(tài)理念為指導(dǎo)，把城市建設(shè)成一個“人與城和諧”的社會空間。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要注意已下幾點：

　　1．重新認(rèn)識城市空間，強化城市規(guī)劃的生態(tài)化導(dǎo)向。

　　在今后的城市規(guī)劃和建設(shè)中要重新認(rèn)識城市的功能，按照“生產(chǎn)空間”、“生活空間”、“文明空間”的復(fù)合體來規(guī)劃建設(shè)城市，綜合考慮生產(chǎn)、生活和環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、文化設(shè)施的配套，注重各種設(shè)施建設(shè)的區(qū)域平衡，構(gòu)建一個“人與城和諧”的社會空間。

　　2．在城市規(guī)劃中重視人口疏解對城市生態(tài)環(huán)境的影響。

　　人口疏解應(yīng)該從兩個方面來理解。人口疏解一方面是指居住人口疏解，即：通過舊城拆遷改造，把老城區(qū)中過密的人口分離出來，轉(zhuǎn)移到其他城市就業(yè)；另一方面，人口疏解還應(yīng)該包含就業(yè)人口疏解。為了減輕中心城區(qū)的擁擠情況，要控制人口疏解地區(qū)的開發(fā)強度，控制就業(yè)人口密度。按照新型城鎮(zhèn)化與打造中國經(jīng)濟升級版的新要求與新思路，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)和劃分次區(qū)域，實施分區(qū)域的城市發(fā)展策略，統(tǒng)籌區(qū)域及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推動一些產(chǎn)業(yè)新城的轉(zhuǎn)移和集中，引導(dǎo)培育城市新的經(jīng)濟增長極，吸引居住人口和就業(yè)人口的雙轉(zhuǎn)移。

　　3．在新城建設(shè)中堅持緊湊型城市。

　　盡管城市的中心城區(qū)開發(fā)強度很大，但是，目前新城建設(shè)剛剛起步，開發(fā)強度還很不足。在新城建設(shè)中要避免走中心城區(qū)的建設(shè)老路。在新城規(guī)劃建設(shè)中要堅持緊湊型城市理念，用足城市存量空間，減少盲目擴張，堅持土地的節(jié)約利用，節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本；要使城市建設(shè)相對集中，密集組團，生活和就業(yè)單元盡量混合，縮短城市通勤距離和時間；提供多樣化的交通選擇方式，優(yōu)先發(fā)展公共交通，鼓勵自行車、步行；住房上給居民更多選擇，在不同社區(qū)，提供不同類型、價格的房屋，滿足低收入階層需要，保證各階層混居；提倡節(jié)能建筑，減少基礎(chǔ)設(shè)施、房屋的建設(shè)、使用成本。提高城市的運行效率，保持城市肌理健康，節(jié)地節(jié)能，讓城市回歸到“以人為本”的路子上來。

　　4．樹立動態(tài)規(guī)劃理念，保持城市規(guī)劃對城市環(huán)境變化的靈活適應(yīng)。

　　城市生態(tài)系統(tǒng)是一個復(fù)雜系統(tǒng)，城市環(huán)境系統(tǒng)的參數(shù)眾多，而且復(fù)雜多變。在北京的城市規(guī)劃建設(shè)中要有明確的生態(tài)理念，強調(diào)規(guī)劃的靈活性，淡化期限。要注重動態(tài)特征的運作過程，根據(jù)環(huán)境系統(tǒng)參數(shù)的變化及時調(diào)整規(guī)劃，保證規(guī)劃對變化的形勢和多變環(huán)境的靈活適應(yīng)，以及對城市建設(shè)始終如一的指導(dǎo)地位和對生態(tài)環(huán)境的宏觀控制。

　　（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部副教授，經(jīng)濟學(xué)博士）