中國正在經(jīng)歷人類歷史上史無前例的一場“造城運(yùn)動”，城市化進(jìn)程不斷加快，城市中國呼之欲出。但是，以京津冀、長三角和珠三角等地為代表的超大城市和特大城市，卻讓人擔(dān)憂中國城市化的未來。這些超大城市普遍面臨人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染、房價(jià)高企等“城市病”，不得不采取種種限制人口規(guī)模的手段。但是事與愿違，這些特大城市卻像巨大的磁場，根本趕不走人。

　　最近國務(wù)院批復(fù)上海市城市總體規(guī)劃，其中對人口規(guī)模和建成區(qū)面積的限定，使城市規(guī)模問題再一次引發(fā)人們廣泛關(guān)注。再如，圍繞雄安新區(qū)的設(shè)立，一些學(xué)者認(rèn)為可以疏解首都和省會等大城市的功能，使二三線城市差序發(fā)展乃至趕超。但是一些學(xué)者主張大城市化，認(rèn)為中國的城市還不夠大，哪怕北上廣深一線城市也還小，還有進(jìn)一步擴(kuò)張的潛力和必要。有關(guān)城市規(guī)模的這些討論，都在啟發(fā)人們重新理解大城市化對中國的意義和影響。

　　大城市化指一個國家的大量人口聚集在少數(shù)幾個超大城市的現(xiàn)象，如日本東京、墨西哥城等。對于城市人口規(guī)模，有一個著名的齊夫定律（Zipff’s Law），為各國的大城市化提供了理論注腳。齊夫定律預(yù)測一個國家的城市規(guī)模分布特征是陡峭的金字塔結(jié)構(gòu)，例如第二大城市的規(guī)模是第一大城市的兩分之一，第三大城市的規(guī)模是第一大城市的三分之一，以此類推呈幾何級遞減。這條統(tǒng)計(jì)法則得到許多國家的大量證據(jù)支持，假如它放之四海而皆準(zhǔn)，那么“一城獨(dú)大”是不可避免的現(xiàn)象。

　　按照經(jīng)濟(jì)增長、市場發(fā)展和人口遷徙的自然規(guī)律，齊夫定律或其相似現(xiàn)象在中國會大致兌現(xiàn)。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)等方面來說，大城市化的理論本身沒有錯，也是不可阻擋的發(fā)展趨勢。雖然這不是普適理論，但也不能說中國是完全獨(dú)特的。許多研究都顯示中國的城市規(guī)模分布情況與齊夫定律的預(yù)測較為吻合，雖然在不同階段會有一定偏差。但是還有研究顯示，中國的大城市化進(jìn)程同齊夫定律的預(yù)測尚有很大距離。換言之，就是城市集中度偏低，大城市仍然還不夠大。按照中國的人口規(guī)模，第一大城市應(yīng)該可以達(dá)到五千萬人甚至上億人。

　　中國歷史就是一部人口史，如此多的人聚集在少數(shù)幾座城市，令執(zhí)政者不寒而栗。因此，以戶籍制度為代表的限制政策，就成為控制城市人口規(guī)模的不二法門。政府對城市規(guī)模的強(qiáng)力干預(yù)，使城市分布特征偏離了既定軌道。究其原因，中國以行政級別為核心的城市管控體制，擾亂了市場邏輯，扭曲了經(jīng)濟(jì)激勵，錯配了各種資源，導(dǎo)致了意料之外的一系列負(fù)面影響。自上而下的權(quán)限設(shè)置、資源配置和政策安排，都是圍繞城市的行政級別而組織的，并沒有按照市場邏輯而發(fā)展。兩個旗鼓相當(dāng)?shù)某鞘?，如果一個是省會或副省級，那么就會比另一個普通地級市更有發(fā)展優(yōu)勢。因此，中國數(shù)十個省會或副省級城市成為各個區(qū)域的中心城市，在延緩乃至抵消大城市化的進(jìn)程。

　　與發(fā)達(dá)國家相比，中國在極短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了快速而劇烈的城市化。這種躍遷式和壓縮式的城市化，對城市治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。低質(zhì)量的快速城鎮(zhèn)化造成大城市的種種惡果，使人們難以接受大城市化。一線城市在極力瘦身減肥，二三線城市則希望做大做強(qiáng)，似乎都無法接受本真的自我。另外，城市人口存在多個統(tǒng)計(jì)口徑，如戶籍或常住、建成區(qū)、城區(qū)或市區(qū)等，也模糊了人們的判斷。許多資源配置和權(quán)限歸屬都是以城市規(guī)模而定的，各地政府在“做大”人口規(guī)模時會使用高估的指標(biāo)，而在“做小”人口規(guī)模（如核算人均GDP）時則使用偏低的指標(biāo)，使城市規(guī)模成為數(shù)字游戲的砝碼。

　　更為重要的是，大城市本身也不想進(jìn)一步“做大做強(qiáng)”，紛紛采取限制戶籍、驅(qū)逐人口和“騰籠換鳥”的強(qiáng)硬政策。不過，政府對大城市化的抵制與拖延，卻付出了沉重的代價(jià)，以及難以估量的機(jī)會成本。無論是季節(jié)性人口遷徙和家庭分居，還是留守兒童和老人，他們都是城市限制人口規(guī)模的政策后果。這些對其不歡迎的人筑起銅墻鐵壁的城市，是沒有包容性的城市，盡管可以高檔精致，但卻不是值得向往的最佳狀態(tài)。與此同時，基于戶籍的利益固化使其成為難以打破，獲得一些大城市的戶口甚至要比很多國家的“綠卡”還要難。

　　同城市化并行不悖的是小城市化乃至逆城市化，但是目前以規(guī)模和絕對量為依據(jù)的城市排名和官員升遷，卻很難使其進(jìn)入政府議事日程。即便是大城市化，如果是高質(zhì)量的，也不影響宜居性和可持續(xù)發(fā)展。政府對城市規(guī)模的強(qiáng)力推動和嚴(yán)加限制，固然會暫時取得勝利，但從長遠(yuǎn)而言卻得不償失。齊夫定律等法則只是統(tǒng)計(jì)規(guī)律，而并非城市規(guī)模分布的金科玉律。如何讓市場的歸市場，讓政府的歸政府，還人們“用腳投票”的權(quán)利，推動城市之間錯落有致的自然發(fā)展格局，可能是城市中國最大的課題。

　　(作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)