2018年3月，在十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)院新一輪政府機(jī)構(gòu)改革提出組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職能，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。這兩項改革意義重大，應(yīng)當(dāng)不折不扣地貫徹和落實(shí)，但由于這兩項改革都是新事物，而且涉及到政府部門及其內(nèi)部司局的調(diào)整，因此應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究的基礎(chǔ)上統(tǒng)一認(rèn)識，盡快提出具體的落實(shí)方案，從而確保相關(guān)改革平穩(wěn)有序進(jìn)行。

　　一、組建自然資源部是破解“規(guī)劃打架”的關(guān)鍵一招

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，我國經(jīng)過法律和法規(guī)授權(quán)編制的規(guī)劃，至少有83種，其中發(fā)改委系統(tǒng)主導(dǎo)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國家主體功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土部門主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃影響最大，另外還有各種各樣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃以及越來越重要的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。

　　這些規(guī)劃雖然都是在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下編制和實(shí)施的，但存在以下兩個方面的問題。其一，規(guī)劃目標(biāo)、編制方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)存在差異，加上政府各職能部門之間的利益分歧，因此常常出現(xiàn)規(guī)劃的不一致、不協(xié)調(diào)乃至相互沖突的問題。其二，因?yàn)橐?guī)劃編制和實(shí)施權(quán)分屬不同的政府部門，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”“水利上不了岸，環(huán)保下不了水”，不但人為割裂了自然資源之間的有機(jī)聯(lián)系，造成了職能交叉重復(fù)以及存在所有權(quán)行使盲區(qū)等情況，而且也不利于生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

　　我國的立法者多年來一直希望解決這些規(guī)劃的沖突問題，然而，在“多部門管理”和“多頭規(guī)劃”的情況下，效果并不明顯。以土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃為例，1998年《土地管理法》修改時，建設(shè)部和一些地方建設(shè)廳認(rèn)為“在城市范圍內(nèi)城市規(guī)劃是基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃也需要執(zhí)行城市規(guī)劃”，理由是“土地利用總體規(guī)劃非常原則，而城市規(guī)劃要更具體細(xì)致”。國土資源管理系統(tǒng)的意見則認(rèn)為“土地利用總體規(guī)劃是合理配置和有效利用土地資源的高層次規(guī)劃，城市規(guī)劃和各項專項規(guī)劃在土地利用上，必須服從土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相矛盾時以土地利用總體規(guī)劃為準(zhǔn)。”相持不下之時，全國人大法律委員會最后只好居間協(xié)調(diào)說，“從土地利用的角度看，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)用地規(guī)模的安排，至于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用，則應(yīng)當(dāng)執(zhí)行城市規(guī)劃。國務(wù)院和省級人民政府在批準(zhǔn)兩個規(guī)定時應(yīng)當(dāng)使之銜接。”最后，《土地管理法》不得不接受這一模糊籠統(tǒng)地折中方案。

　　為了解決規(guī)劃的重疊、交叉和沖突問題，中共中央和國務(wù)院2015年制定的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要在堅定實(shí)施主體功能區(qū)制度的基礎(chǔ)上“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃， 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，一張（規(guī)劃）藍(lán)圖干到底”的改革目標(biāo)。不過，要實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的改革目標(biāo)，不僅需要推進(jìn)規(guī)劃技術(shù)、手段和平臺的統(tǒng)一，而且需要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制組織和主體的統(tǒng)一，后者甚至更為重要。因?yàn)槿绻麤]有規(guī)劃編制組織和主體的統(tǒng)一，“多規(guī)合一”改革就會因?yàn)椴块T之間溝通和協(xié)調(diào)成本的增大而產(chǎn)生扭曲甚至?xí)煌峡?。正因?yàn)槿绱耍诒据喺畽C(jī)構(gòu)改革過程中，中央提出要將國土資源部的土地利用總體規(guī)劃組織和編制職責(zé)，國家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃組織和編制職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理職責(zé)賦予給自然資源部統(tǒng)一行使。

　　二、自然資源部如何落實(shí)“多規(guī)合一”

　　當(dāng)然，自然資源部的組建只是落實(shí)“多規(guī)合一”改革的第一步，各種規(guī)劃職能和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到自然資源部之后，如何具體開展“多規(guī)合一”改革，建立統(tǒng)一的空間管制性規(guī)劃依然是需要進(jìn)一步研究的問題。在這個方面，筆者認(rèn)為，有以下三個問題應(yīng)當(dāng)引起頂層設(shè)計者和具體制度改革者的重視。

　　首先，要區(qū)分“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展型規(guī)劃”與“空間管制型規(guī)劃”，并將“多規(guī)合一”限定在空間管制型規(guī)劃領(lǐng)域，而不宜將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也都納入到空間管制規(guī)劃體系中去，否則就會造成空間管制規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃關(guān)系的紊亂。

　　其次，空間管制型規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以“主體功能區(qū)規(guī)劃”為基礎(chǔ)，并將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制措施并入土地利用總體規(guī)劃之中，從而建構(gòu)“主體功能區(qū)規(guī)劃-土地利用總體規(guī)劃”為核心的空間管制規(guī)劃。

　　最后，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在空間管制規(guī)劃所建立的管制框架內(nèi)運(yùn)行，而不能本末倒置，將“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”作為土地利用總體規(guī)劃等空間管制規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡邽樘K州大學(xué)王健法學(xué)院副教授）