改革開放以來，除1997年外，北京市的常住人口一直處于持續(xù)增長(zhǎng)當(dāng)中，直到2017年才再次出現(xiàn)下降。1978年，北京常住人口為871.5萬，此后這一數(shù)字一直增加到1996年的1259.4萬。1997年，北京常住人口下降到1240萬，此后再次持續(xù)增加。2010年以后，常住人口的增速開始放緩。2016年底，北京常住人口達(dá)到了2172.9萬。2017年，這一數(shù)字下降到2170.7萬。

　　城市人口是城市發(fā)展水平和階段的綜合反映，過快無序的增長(zhǎng)會(huì)對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。在不到40年的時(shí)間里，北京的常住人口膨脹了3倍余，從改革開放初的不足900萬人增長(zhǎng)至近2200萬人。特別是2000到2010年間，在常住外來人口快速增加的拉動(dòng)下，北京市常住人口從1363.6萬人增加到1961.9萬人。1982年、1991年和2003年，北京市三次修編的城市總體規(guī)劃中確定的人口控制指標(biāo)，都在規(guī)劃期剛剛過去1/3的時(shí)間被突破，這顯示出我們對(duì)人口增長(zhǎng)的估計(jì)和應(yīng)對(duì)存在嚴(yán)重不足。

　　在一定的時(shí)期內(nèi)，城市所擁有的資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等條件所能支持的人口規(guī)模是有一定限度的。對(duì)于北京這座城市來說，水資源和土地資源的短缺尤其構(gòu)成了對(duì)城市發(fā)展的剛性約束。北京人均水資源不足100立方米，僅為全國(guó)平均水平的1/20。北京市山區(qū)面積占62%，平原面積只占38%，而且目前建設(shè)用地面積已經(jīng)占到20%，可開發(fā)土地存量已十分有限。據(jù)有關(guān)研究，到2020年，受主要資源的制約，北京市在理想狀況下可以承載的人口僅為1335-1480萬人，在尚可接受的情況下可以承載的人口也僅為1480—1750萬人。加之我們對(duì)城市發(fā)展的客觀規(guī)律還認(rèn)識(shí)不足，對(duì)城市的治理能力還不夠強(qiáng)，尤其是城市在空間上的合理布局以及在與特大城市需求相適應(yīng)的以軌道交通為主導(dǎo)的公共交通建設(shè)方面也沒有跟上，使得人口資源環(huán)境之間的矛盾更加突出。

　　當(dāng)人口過快無序增長(zhǎng)導(dǎo)致城市的承載力大大超載時(shí)，就會(huì)爆發(fā)嚴(yán)重的“城市病”。理論上，把人口增長(zhǎng)超出了城市的承載能力而帶來嚴(yán)重“城市病”的城市化稱為“過度城市化”。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)“過度城市化”出現(xiàn)時(shí)，如東京、紐約、倫敦、巴黎等國(guó)外大城市，都無一例外地采取了調(diào)控人的政策和措施來緩解人口壓力。當(dāng)人口分散后，城市就會(huì)進(jìn)入一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展期，人口容量會(huì)逐漸擴(kuò)大，人口又開始聚集，如此反復(fù)?？梢娬{(diào)控人口規(guī)模是順應(yīng)城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求。

　　但是，城市合理的人口規(guī)模應(yīng)與其功能定位相一致。在戰(zhàn)略定位上，我們已經(jīng)完全明確，要把北京建設(shè)成為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心。中心功能的發(fā)揮取決于對(duì)全國(guó)乃至世界的影響力，而這與城市的規(guī)模、體量之間并無必然聯(lián)系。大不等于強(qiáng)，強(qiáng)不一定大。北京發(fā)展的根本目標(biāo)則是建設(shè)國(guó)際和諧宜居之都。雖然衡量宜居的指標(biāo)可以有很多，但適宜的人口密度無疑是最重要的指標(biāo)之一。

　　經(jīng)過幾年的努力，北京的人口調(diào)控取得了顯著的成效，人口拐點(diǎn)已然出現(xiàn)，“城市病”也得到一定程度緩解，但人口調(diào)控工作仍然不能放松。根據(jù)對(duì)美、日人口流動(dòng)趨勢(shì)研究，可以發(fā)現(xiàn)人口遷移分兩大階段：第一階段是人口從農(nóng)村向城市遷移，第二階段則是人口從三四線城市（以及農(nóng)村）向一二線大都市圈遷移。在第一階段到第二階段過程中，會(huì)出現(xiàn)短期內(nèi)大都市圈向區(qū)域中心城市回流現(xiàn)象，但不改變大的遷移趨勢(shì)。對(duì)照人口遷移的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的人口遷移正處于由第一階段向第二階段的過渡階段。因此從中長(zhǎng)期來看，北京仍將面臨一定程度的人口增長(zhǎng)壓力。

　　北京的人口問題，除了數(shù)量增長(zhǎng)過快以外，還有空間分布不均衡的問題。中心城區(qū)以及部分城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人口密度過高，人口對(duì)這些地區(qū)的資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的壓力尤為沉重。因此，北京市的“十三五”規(guī)劃中，除了設(shè)定了常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)的人口紅線外，還要求城六區(qū)常住人口比2014年下降15%左右。從這幾年的執(zhí)行情況看，雖然一些中心城區(qū)比全市更早出現(xiàn)了人口的拐點(diǎn)，但人口疏解的整體進(jìn)度仍然落后于預(yù)期。因此，未來中區(qū)城區(qū)的人口疏解工作任務(wù)仍然較為繁重。

　　此外，還應(yīng)看到，北京市人口與資源環(huán)境之間仍然處于一種“緊平衡”的狀態(tài)。以水資源為例，北京市的供水曾經(jīng)極度依賴地下水，造成地下水位的不斷下降。這幾年隨著南水北調(diào)和再生水水量的增加，北京市的供水形勢(shì)有了一定程度緩解，但供水的保障程度仍然不高。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，未來全市生活用水量總體穩(wěn)定，生產(chǎn)用水量下降，而環(huán)境用水量上升，總用水量可能長(zhǎng)期穩(wěn)定在36-37億立方米之間，這其中40%-60%的水量仍需由本地的地下水和地表水資源提供。因此，如果北京再次出現(xiàn)連年干旱的氣候，供水形勢(shì)就會(huì)再次緊張。城市的供水安全事關(guān)千萬人的福祉，不可不慎，“以水定城”是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條原則。

　　客觀地講，北京的首都地位，使其在集聚資源方面獲得了特別的優(yōu)勢(shì)。城市功能一多，人口自然也多。因此，北京的人口調(diào)控必須緊緊抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，切實(shí)把那些不適合在首都發(fā)展的功能疏解出去，真正把人口控制住。

　　城市的功能可分為核心功能和非核心功能兩種。對(duì)北京而言，首都功能無疑是最核心的功能，需要優(yōu)先得到保障。當(dāng)然，首都功能不能脫離其他的一些必要的輔助功能而獨(dú)立存在，一部分非首都功能對(duì)于支撐首都功能和維持城市自身運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少的。疏解非首都功就是要疏解那些對(duì)首都功能支持作用不足且超出滿足城市自身需求的冗余功能。

　　北京在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中積累了不少冗余功能。與眾多國(guó)際大都市一樣，北京服務(wù)業(yè)占GDP比重超過80％，服務(wù)業(yè)成為城市經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)。但從服務(wù)業(yè)內(nèi)部來看，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足，而一些傳統(tǒng)服務(wù)部門仍占相當(dāng)比重且吸引了大量就業(yè)人口。這些人口又會(huì)衍生出一系列新的消費(fèi)需求，帶來更多就業(yè)機(jī)會(huì)，形成自我循環(huán)。因此，非首都功能疏解一開始把重點(diǎn)放在了這些“低端”產(chǎn)業(yè)上。北京并非排斥一切“低端”產(chǎn)業(yè)，而是要控制一些過度發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)可以有高端、低端之分，但人口絕無高端、低端之別。事實(shí)上，疏解非首都功能是一個(gè)巨大的利益調(diào)整過程，為保首都功能，很多人都要做出某種犧牲或忍受一時(shí)的不便，但這是完全值得的。

　　（作者系北京市社科院城市問題研究所研究員）