今天的文章是由尹稚教授對于《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》的解讀，文章十分生動有趣，讀起來朗朗上口。他提出了非常值得思考的問題：“城市群是我們最終的奮斗目標，并且可能在本世紀中葉當中國成為真正的世界強國時，我國的城市群格局也能逐步形成。那么當下我們做什么？”

　　觀點導讀

　　國家發(fā)改委正式發(fā)布了《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，本次指導意見可以說是千呼萬喚始出來，出臺的非常及時。從十八大以后，我們國家的未來城市化進程就有了比較明確說法，即“以19+2城市群為國家新型城鎮(zhèn)化推進的主體形態(tài)”。

　　毫無疑問，19+2城市群的最終形成將是支撐中國未來經(jīng)濟增長、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭與合作的重要平臺。19+2城市群其實緣起于《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是1949年以后我們國家編制的第一個國土級城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時也回應(yīng)了建設(shè)新時代生態(tài)文明社會的基本要求。但中國的城市群發(fā)育程度其實存在巨大差異。在19+2城市群中，真正能作為當下的工作抓手而為之奮斗、為之努力的，其實只有1到2個，至多2到3個城市群。

　　從目前我國公認發(fā)展前景最好的三個城市群來看，大概只有以上海為核心的長三角城市群是一個實實在在的工作抓手。珠三角城市群也具備了一定的尺度和規(guī)模，如果將珠三角城市群放大成為當下提出的大灣區(qū)，其整體經(jīng)濟實力也不亞于長三角。

　　但是排在第三的京津冀城市群，其人口、經(jīng)濟、交通等方方面面的聯(lián)系程度，尚處在一個很初級的狀態(tài)。可以形象的說，城市群是我們最終的奮斗目標，并且可能在本世紀中葉當中國成為真正的世界強國時，我國的城市群格局也能逐步形成。那么當下我們做什么？

　　《意見》起到的作用

　　其實從十八大到十九大，黨中央、國務(wù)院對中國的新型城鎮(zhèn)化進程做出過各種各樣的戰(zhàn)略部署和思考，從城市群到國家中心城市，到大中小城市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，到特色小城鎮(zhèn)，到鄉(xiāng)村振興。

　　但其實這其中無論從空間尺度，還是從區(qū)域格局出發(fā)，一直缺一個環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)就是都市圈。這次文件的出臺，補全了最后一塊拼圖。從國土級到城市群，從都市圈到中心城市，再到以中心城市為核心的大中小城市的協(xié)同發(fā)展，從特色小鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村振興，補全了不同尺度空間發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。

　　所以都市圈的指導意見，在我的理解上起到了一個非常好的承上啟下作用。這樣一份很重要的文件，既面向我國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展，又面向現(xiàn)實城市病的治理。

　　從這份文件的指導思想來看，充分體現(xiàn)了其既要面向發(fā)展又要治理問題的決心。從城市規(guī)劃的理論來看，解決城市問題的希望在于區(qū)域協(xié)同，解決城市問題的希望要走出城市，走向區(qū)域。其實這種區(qū)域主義理想并非今日才有，從最早有學者提出這種設(shè)想，到現(xiàn)在已有一兩百年的歷史。那么在其它發(fā)達國家的實踐當中，這種學術(shù)理想，或者說一種未來社會空間架構(gòu)的理想，為什么真正變成現(xiàn)實的很少？

　　其實是有其國家體制機制方面客觀原因的。在一個純粹資本驅(qū)動的國體和政體下，要實現(xiàn)這樣一種區(qū)域協(xié)同發(fā)展，其實是有難度的。在中國社會主義市場經(jīng)濟體制下，如果能夠把國家自上而下的管控能力跟市場自下而上的發(fā)展動力實現(xiàn)有機的結(jié)合，將這條理想道路化為現(xiàn)實，那么也許中國的新型城鎮(zhèn)化能夠為全球樹立一個既實現(xiàn)社會良性發(fā)展，又能夠減少和逐步克服大城市病的模范道路。所以這份文件的出臺，意味著中國的城鎮(zhèn)化進程從一個單一城市競爭的時代，進入到一個區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競爭與合作并存的新時代。

　　《意見》的重點內(nèi)容

　　文件中談到的一些問題，其實都是城市競爭時代的歷史遺留問題，或者是留下來的一些慣性和遺產(chǎn)。

　　第一，比如城市間的交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展機制不健全等等。這些問題其實是中國經(jīng)歷了前三四十年激烈和殘酷的單一城市競爭時代后，留下來的隱患和問題。如何解決這個問題？從理論上講，大家都知道要走向區(qū)域協(xié)同，但區(qū)域協(xié)同是以制度創(chuàng)新為支撐的。因此文件在總體要求提到的多項具體內(nèi)容中第一條就是大戰(zhàn)略方向，即要促進中心城市與周邊城市，乃至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同城化的發(fā)展方向。這一大戰(zhàn)略方向要吃準。

　　第二，文件明確提出，要以創(chuàng)新體制機制為抓手。如果在這方面沒有創(chuàng)新，其后所談的市場統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)共建共享，產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與分工合作，以及生態(tài)環(huán)境共享共治等具體的戰(zhàn)術(shù)性目標都無法實現(xiàn)。在當下時代，出臺這樣一套逐步完善的中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其實是看準了中國城鎮(zhèn)化的大勢。中國作為一個廣域人口大國，城鎮(zhèn)化進程仍處于人口向發(fā)達地區(qū)、向大都會地區(qū)高速集聚的進程中。大勢不會改變，這是戰(zhàn)略級判斷。

　　但我們過往也犯過很多戰(zhàn)術(shù)性的錯誤。在這些地區(qū)聚集的大量的人口和經(jīng)濟動能是都集中在有限的中心城市，還是適度分散到以中心城市為核心的相對廣闊的區(qū)域上，其實是不同的戰(zhàn)術(shù)路徑的選擇。過去我們更多采取的是第一種路徑，即拼命把這些東西集中在中心城市，甚至是中心城市的核心地區(qū)。這導致老百姓常說的“攤大餅”現(xiàn)象。中心城市越來越大，中央板塊結(jié)合的越來越密集，導致了一系列的生態(tài)惡化、交通擁堵、公共服務(wù)距離增長，越來越不方便等問題。

　　在這種情況下，我們既要保證順勢而為、順大勢而為，人為的抗拒人口和經(jīng)濟動能的聚集，人為的進行疏解，大家都知道這條路走不通，最后還得強化重點中心城市與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。怎么能夠找到一個更好的戰(zhàn)術(shù)路徑？其實就是走一條區(qū)域合作的道路。這也是為什么我認為都市圈這套思想方法的提出，既是應(yīng)對發(fā)展趨勢，又試圖治療已有的疾病。發(fā)展和治病，兩手并舉。

　　可能會有人認為，全球的城市化都是一個社會經(jīng)濟發(fā)展的自然進程。為什么中國政府要一而再再而三的出臺文件來推動一個客觀的自然化的進程。這就涉及到文件里提及的“深化改革創(chuàng)新發(fā)展，堅決破除各類資源要素自由流動，高效配置的體制機制障礙”。

　　這句話意味著，在中國的發(fā)展進程中，城與鄉(xiāng)之間、中心城市與周邊城市之間、大中小城市之間，過往存在很多門檻和障礙，而這些門檻和障礙并不是由經(jīng)濟的自然規(guī)律產(chǎn)生的，而是我們的體制機制帶來的。

　　當時代要求發(fā)生變化的時候，當理論概念得到提升的時候，我們逐步意識到要破除機制和障礙。有句老話叫“解鈴還須系鈴人”，這也是為什么中國政府在這個問題上跟其他的發(fā)達國家政府表現(xiàn)的不太一樣。發(fā)達國家過去沒設(shè)置過門檻，現(xiàn)在也不存在拆門檻的問題。

　　我國當年為了保證城市的發(fā)展、促進高速現(xiàn)代化、工業(yè)化進程，其實設(shè)置過很多制度保障。當我們進入到全面小康社會、要奔向更發(fā)達和高質(zhì)量的城市化進程和更發(fā)達的現(xiàn)代化國家時，會發(fā)現(xiàn)當時合情合理合法的制度，逐漸變成了發(fā)展道路上的門檻和越不過去的墻。

　　中國在國際上提出“一帶一路”概念，是為了應(yīng)對全球化的經(jīng)濟進程，應(yīng)對打造全球超級經(jīng)濟版圖的理念。其核心是互聯(lián)互通，強拆門檻，讓各國在人的流動、經(jīng)濟要素的流動等方方面面，摩擦力達到最小，逐步變成一個平滑的全球利益共同體，或者叫人類命運共同體。

　　同樣，這套理論和思想方法也應(yīng)用來治理國土內(nèi)部事務(wù)。如果城鄉(xiāng)之間的要素流動不能夠活躍起來，大中小城市之間、不同級別居民點之間的要素流動不能夠活躍起來，我們同樣達不到一個更高的發(fā)展水平。這些墻也好，門檻也好，是我們的體制機制造成的，現(xiàn)在還要靠政府的力量來把這些體制機制的障礙邁過去。

　　接下來文件里談到了“功能互補，共建共享”。其實實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有效的合理的分工，不同級別城市之間有效的合理的分工，實現(xiàn)城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展等是一個長期夢想。從最早的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論——霍華德提出的田園城市理論，講的就是這些東西。這些夢想在什么樣的體制機制下才能夠?qū)崿F(xiàn)？

　　為什么很多從學術(shù)理想出發(fā)的實踐在很多國家都沒有變成現(xiàn)實？其本質(zhì)上是缺乏制度化支撐。其中的核心要點是政府與市場在資源配置、游戲規(guī)則制定中，究竟如何實現(xiàn)合作共贏。市場在配置資源中起到?jīng)Q定性的作用，但在中國的體制機制下，政府在政策引領(lǐng)開發(fā)管制和公共資源配置，以及體制機制改革方面，有無可替代的作用。甚至從某種意義上來講，中國的政府在資源配置上有很強的誘導力，同時也是資源配置規(guī)則的制定者。

　　提到分工，其實實現(xiàn)分工是有幾種不同類型的方式。一是由資本的逐利行為和市場的聯(lián)動行為按照純粹的經(jīng)濟規(guī)律實現(xiàn)的分工，這僅僅是實現(xiàn)分工的一種類型。那么還有什么東西會導致分工的實現(xiàn)？比如生態(tài)約束一定會導致分工。如果拋開了生態(tài)約束條件，純粹讓資本去實現(xiàn)自然的分工，很可能會導致更多的生態(tài)問題。

　　中國是一個人地矛盾比較尖銳的國家，雖然國土面積大，但真正適宜生存有良好地理、氣候條件的國土面積其實并不多。所以我國是一個資源短缺型的國家，特別是空間資源。因此資源管控也會帶來某種意義上的分工。如果說前一種分工更多的是一種自然進程，是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，那么后兩種分工的實現(xiàn)，一定是政府制定游戲規(guī)則變化所催生的。

　　為什么把共建共享抬升到一個非常高的高度，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)的共建共享，可以發(fā)現(xiàn)在中國所有的大都會地區(qū)、最發(fā)達地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和公共服務(wù)設(shè)施配置水平上，不同級別城市之間和城鄉(xiāng)之間仍然存在著巨大的差異。而這種差異是目前老百姓用腳投票的一個最大障礙。人口為什么一定要往城市核心地區(qū)集聚？

　　因為只有擠進這些核心地區(qū)，才能夠獲得足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的支撐。也恰恰是這種不平衡導致了大量的中心城市普遍是一種“攤大餅”模式，而不是區(qū)域擴散或區(qū)域均衡的模式。如果說經(jīng)濟職能分工更多的是從經(jīng)濟發(fā)展角度去考慮區(qū)域協(xié)同問題，那么共建共享其實是以人為本的城鎮(zhèn)化過程中必須要解決的問題。

　　而且這個問題是目前制約我們國家中心城市及周圍區(qū)域協(xié)同發(fā)展，或者叫區(qū)域均衡發(fā)展中最大的瓶頸。以北京為例，規(guī)劃建設(shè)了副中心，南部也規(guī)劃建設(shè)了雄安新區(qū)，但是如果副中心和雄安在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的水平上與北京的主城仍然存在著巨大的差距，那么如何對市場形成吸引力？如何對個體的人形成足夠的吸引力？這些問題都是都市圈發(fā)展中要去解決。

　　文件中很有意思的一點是很多篇幅反復多次提到“因地施策差異化治理”，“尊重基層的首創(chuàng)精神”等。過往我國制定了很多戰(zhàn)略級規(guī)劃或發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃也被稱為國家頂層設(shè)計。是否需要頂層設(shè)計？頂層設(shè)計能起多大作用？其實應(yīng)有清醒的認識。

　　頂層設(shè)計其實應(yīng)是游戲規(guī)則設(shè)計，而未來中國城市圈真正會呈現(xiàn)出什么樣的發(fā)展模式和態(tài)勢，可能更應(yīng)該是來自于地方實踐的積累和總結(jié)。從改革開放前40年的經(jīng)驗來看，行之有效的模式也好，范式也好，基本上都是從基層的實踐當中總結(jié)出來的，而不是頂層設(shè)計制定的。頂層設(shè)計應(yīng)為工作設(shè)定上下的底線和基本規(guī)則，然后為很多具體的事件留下大量的空間，留給各級地方政府、社會和老百姓去自發(fā)探索，這樣才能夠真正地把這盤棋下活。而不是回到計劃經(jīng)濟時代，一管就死的局面。

　　同時文件提到“差異化管理”。其實大家對中國的都市圈建設(shè)應(yīng)有清晰認識，在我國這樣一個南北縱橫東西寬闊的廣域大國，不僅存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，還存在地區(qū)發(fā)展差距。19+2城市群中存在完全不成形、尚處于一個未來設(shè)想的城市群，也有當下可以著手培育的城市群，也有已經(jīng)具備發(fā)育成為國際城市群雛形的城市群。都市圈也是如此。

　　從去年開始，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院大約花了一年的時間，對全國具備都市圈發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)做了大量的大數(shù)據(jù)分析，結(jié)果表明中國都市圈發(fā)展也是高度參差不齊的。有些地區(qū)人口、經(jīng)濟、交通、信息等各種要素聯(lián)系狀態(tài)已非常強；有些地區(qū)具備強經(jīng)濟聯(lián)系，但社會之間聯(lián)系非常薄弱；也有些地區(qū)具有很密切的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，但城市間的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性很差。

圖3.中心城市與外圍城市人口-經(jīng)濟聯(lián)系強度耦合分析

　　所以都市圈的推進和培育，不應(yīng)“一刀切”?？赡茉谝恍┣钒l(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化的最終目標是形成城市群，但在2035左右的現(xiàn)實目標應(yīng)是培育形成都市圈，而眼下的目標，應(yīng)首先強化其中心城市的職能，強化中心城市的帶動能力。而在中國最發(fā)達的地區(qū)，并不一定需要局限于都市圈的體制下。

　　例如以上海為核心的長三角城市群，近期上海也在編制以上海為核心的都市圈建設(shè)規(guī)劃。我認為上海地區(qū)如果進行都市圈建設(shè)，其目標應(yīng)是整合長三角地區(qū)多個獨立的成熟都市圈，積極向強化城市群發(fā)展推進。長三角地區(qū)要解決基礎(chǔ)設(shè)施一體化的問題、市場一體化問題，恐怕都不應(yīng)局限于當下提出的上海都市圈范圍，其已經(jīng)初步具備了一次性放大長三角城市群范圍內(nèi)來解決區(qū)域協(xié)調(diào)問題的條件。而對于更多的處于第二發(fā)展層級的都市圈來說，可能眼前的工作抓手就是都市圈一體化建設(shè)。

圖4.全國都市圈分類引導圖

　　對于文件中所提出的各項具體措施，有的是解決歷史遺留問題，例如比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是當年城市競爭時代的產(chǎn)物。在資源短缺的時代，雖然中國吸引了大量的國際投資進入，但總量仍處于短缺狀態(tài)下，你拿到了別人就可能拿不到。所以那個時候催生了很多城市之間的不合作行為，甚至是一些有意的和惡意的競爭行為。

　　在我本人從事城市規(guī)劃行業(yè)三四十年里，見過太多競爭行為。兩個城市之間原本可以修一條暢通的路，但是彼此之間為了防止對方競爭，會有意的在路上做文章、設(shè)卡子、甚至在原本順暢的連接線上蓋樓迫使道路轉(zhuǎn)彎。在城市競爭時代，各地方政府之間在惡性競爭當中都用過這些手段。但時代變化以后，這些東西都變成了歷史遺留問題。

　　解決斷頭路、瓶頸路，其實更多的是解決歷史遺留問題，使得過去三四十年投資巨額資金、快速發(fā)展的交通網(wǎng)絡(luò)能夠更高效運轉(zhuǎn)，去除有形和無形的關(guān)卡。包括連票制、一卡通制、ETC制也都是在解決這些有形和無形的關(guān)卡。提升公路網(wǎng)整體的運營效率和舒適度水平。

　　交通方面，我最感興趣的是關(guān)于打造軌道上的都市圈。我們經(jīng)常提到TOD，羨慕香港地鐵能夠通過地鐵選線與周圍土地開發(fā)的收益相結(jié)合，實現(xiàn)某種背景下的軌道網(wǎng)絡(luò)運營收支平衡。甚至有媒體渲染說，香港地鐵是全球唯一不賠錢的地鐵。除了其自身的客流密度外，很重要的是軌道交通建設(shè)與沿線站點周圍土地開發(fā)的聯(lián)動。

　　反觀大陸，過往均是土地開發(fā)完成后，在城市人口、經(jīng)濟達到一定密度和強度后，達到某一門檻標準以后，國家才允許城市建設(shè)軌道交通。這其實是一種被動的，通過增加軌道交通建設(shè)來緩解已經(jīng)不可收拾的交通壓力，從某種程度上這是一種補救措施。所以在大陸為什么沒有真正意義上的TOD集團？沒有真正意義上的站點線路跟周邊土地開發(fā)的聯(lián)動？這與過去我國是先建路還是先開發(fā)土地的秩序有密切的關(guān)系。

　　過去是先聚集人口、開發(fā)土地，到了問題不可收拾才想起來建設(shè)軌道交通。我個人一直認為，在都市圈內(nèi)、在大都會地區(qū)，軌道交通的建設(shè)應(yīng)當有相當?shù)某靶?。這樣才能夠把TOD理念最核心的部分，即經(jīng)濟運營模式，應(yīng)用到都市圈發(fā)展中，實現(xiàn)站城融合、站城聯(lián)動，實現(xiàn)公共投資與土地收益聯(lián)動，實現(xiàn)真正意義上的正循環(huán)。所以文件提出“四網(wǎng)融合”，將不同速度、不同站距、不同功能的各種軌道交通管線路融合成一張都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，是交通概念的進步。

　　除了交通建設(shè)與開發(fā)建設(shè)秩序理順的問題外，另外一個當下普遍感覺到不方便的就是換乘問題。目前為止，中國軌道交通網(wǎng)與其他交通網(wǎng)之間、不同性質(zhì)軌道交通網(wǎng)之間的零換乘理想，尚無幾個像樣的樣板。這也是我國交通領(lǐng)域發(fā)展與國際發(fā)達國家之間一個很大的差距所在。換乘過程當中付出的時間成本、距離成本、金錢成本偏大制約了市民對軌道交通的使用。

　　文件在分工中邊談了很多大中小城市未來的分工，構(gòu)建了一個初步的架構(gòu)，即中心城市未來更多地承擔高端職能，而中小城市未來將更多偏向于制造業(yè)發(fā)展的職能，我認為這是一個比較實事求是的構(gòu)想。對于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無條件地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)的最大化。

　　從發(fā)達國家的實踐規(guī)律來看，即使是紐約倫敦巴黎等最頂級國際大都會地區(qū)的中心城市，也并非無限度地降低一產(chǎn)、二產(chǎn)的比例。其發(fā)展到今天，雖然三產(chǎn)發(fā)展非常蓬勃與活躍，但仍保留了一定的二產(chǎn)和一產(chǎn)的比例。特別是在這幾年美國倡導都市農(nóng)業(yè)等背景下，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍在發(fā)生進一步的變化。

　　另一方面很多中小城市由于人口聚集度和整體規(guī)模不足、規(guī)模效應(yīng)無法實現(xiàn)等原因，可能永遠無法實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占絕對主導地位。文件中非常明確的提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。不再像傳統(tǒng)規(guī)劃，無論是縣級市還是上海、北京等大都會，千篇一律喊出要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化的口號，并且優(yōu)化唯一的模式就是一產(chǎn)占比越來越小，二產(chǎn)占比逐步降低，最后形成三二一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　反觀全世界城鎮(zhèn)化成熟的國家，相當一部分城市并不遵循這樣一種模式，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在客觀的經(jīng)濟規(guī)律。因此明確保證為制造業(yè)的發(fā)展留下足夠的空間是一個明智的選擇。中國作為一個廣域大國，在幾輪的國際經(jīng)濟波動中能夠立于不敗之地，能夠比較有底氣，其實與中國是全球少有的幾個擁有完整制造業(yè)體系、擁有完整工業(yè)門類國家之一是有關(guān)的。

　　文件里還提到了統(tǒng)一開放市場。包括人才市場一體化，金融市場一體化，金融服務(wù)一體化、準入標準一體化等等。其實說到底就是一個拆墻，打破地方壟斷。這個進程與全球建立人類命運共同體的進程其實是一致的。所謂的想掃天下的話，要先把自己家里事辦好，想遷拆全球的墻的話，先把自己家的墻先拆掉，把土圍子打掉。中國目前只是消費能力最大的單一國家市場，這將會是未來我們在國際競爭與合作當中抗風險的很重要的一張底牌。

　　全球有很多區(qū)域性的經(jīng)濟合作體，很多年前我們就做過這方面的歸納研究和總結(jié)?？梢园l(fā)現(xiàn)，雖然很多區(qū)域經(jīng)濟共同體口號說的很響亮，一個自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟共同體，動輒十幾個國家參加，但是列出實際指標后，可以發(fā)現(xiàn)其實無論人口規(guī)模、地域規(guī)模、還是市場規(guī)模，與中國這么大的一個市場根本是沒法比的。

　　中國在國際上能加入更多的市場共同體，更多的自由貿(mào)易組織，當然是好事，但是換個角度思考，若能把十幾億人的一個內(nèi)部市場，真正做成一個共同市場，真正做出一個跨越行政區(qū)域的、沒有地域分割、沒有惡性行業(yè)壟斷、沒有跨門檻市場壁壘的市場，這本身就是一個不得了的事情。

　　這市場自身就是一個最大的內(nèi)部化的自由貿(mào)易共同體。如果互聯(lián)互通、摩擦力能逐漸降到零的話，爆發(fā)出來的創(chuàng)造力和動能應(yīng)該是非常龐大的。當然，不可能說一蹴而就實現(xiàn)全國范圍的一體化市場，但至少可以先從都市圈做起，然后逐漸把經(jīng)驗放大到城市群，再通過城市群之間的再合作，放大到全國。其實這也是逐步推進的走勢和方向。

　　優(yōu)質(zhì)資源共享這一部分前面已經(jīng)提到。首先就是設(shè)施同標準的共享，包括軟的和硬的兩方面，硬的方面主要就是設(shè)施，軟的方面就是各種保障制度、政務(wù)服務(wù)體系的互認等等。

圖5.全國醫(yī)療設(shè)施分布圖

　　這些其實都是當前制約區(qū)域合作最根本性的瓶頸，也是老百姓切身能感受到的最大瓶頸。如果雄安有比北京還好的醫(yī)院，或者至少跟北京一樣好的醫(yī)院和一樣好的學校，那么大家在遷徙起來就沒那么多的后顧之憂和障礙。這其實是達到區(qū)域平衡的最重要的方面。這也引發(fā)了另外一個思考，即中國的區(qū)域均衡，究竟以什么標準來衡量？

　　是以同樣的人均GDP水平以同樣的一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)？以同樣的建設(shè)標準？這些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同樣的生活質(zhì)量、日益均等化的生活品質(zhì)。包括越來越趨同化的人均收入水平、越來越趨同化的公共服務(wù)水平、越來越趨同化的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平等等。最終實現(xiàn)的是人的發(fā)展的均等化，而不是某些特定的經(jīng)濟指標的攀比。希望在城市群、都市圈的實踐當中能夠開一個好頭，做一點好的示范，看看這條路能否走下去。

　　環(huán)境共保共治這方面，這些年我們推進了很多河長制、湖長制等等，其實環(huán)境問題最核心的是“覆巢之下焉有完卵”。絕大部分的環(huán)境區(qū)劃都超越了行政區(qū)劃，沒有上下游之間的協(xié)同，沒有跨行政邊界的協(xié)同，若想治理達成整體環(huán)境的質(zhì)量改善基本是一個幻想、一句夢話。

　　中國所有的環(huán)境問題，從霧霾到河湖水蓄，從源頭到末端，幾乎沒有一個不是大規(guī)?？缧姓吔绲模瑔慰啃姓^(qū)內(nèi)自己關(guān)起門來努力，這是沒辦法實現(xiàn)的。這就跟全球的環(huán)境問題是一樣，碳排放的問題絕不是說兩個國家的努力就能解決的。同樣，中國這塊國土上的環(huán)境問題最終一定是逐步提升水平的共享共治，都市圈的共享共治，僅僅是一個起點而已。

　　這份《意見》里專門用一個章節(jié)去談城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其實在中央提出來鄉(xiāng)村振興政策后，很多人懷疑是不是城鎮(zhèn)化不搞了，而是要就地固化農(nóng)村和農(nóng)民了？其實這是一種很大的誤解。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化進程是一體兩面，是一個有機結(jié)合的共同進程。中國鄉(xiāng)村的扶貧攻堅到最后階段后，剩下這些個病因，除去極端特殊的個體原因外，從整體宏觀上分析就是留在農(nóng)村的人太多了，純粹的農(nóng)業(yè)化就業(yè)養(yǎng)活不了這么多人。

　　在上世紀30年代費孝通先生的鄉(xiāng)村調(diào)查當中，就很明確地提出來過這個問題。農(nóng)村的剩余勞動力的不斷增加，人均占有的可利用的農(nóng)業(yè)資源的日益減少，是導致中國農(nóng)村走向貧困的很根本性原因。這一問題的解決思路一是就業(yè)轉(zhuǎn)移，二是生活方式轉(zhuǎn)移。使進城的人有更好的發(fā)展，留在農(nóng)村的人有更多的人均資源占有，伴隨著城鎮(zhèn)化進程才能夠更有效的振興鄉(xiāng)村。

　　同樣，在都市圈范圍內(nèi)，農(nóng)村不是簡單意義上的傳統(tǒng)農(nóng)村，小城鎮(zhèn)也好，農(nóng)村居民點也好，不僅僅負擔了農(nóng)業(yè)的職能，相當程度上也在不斷地承接和疏解從中心城市及各級城市當中釋放出來的作為城市經(jīng)濟發(fā)展提升的必要職能，兩者是聯(lián)動的。簡單的違背規(guī)律的強制疏解，其實并不能振興鄉(xiāng)村。

　　鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要梳理出城市生活所產(chǎn)生的更高品質(zhì)的需求，有哪些是鄉(xiāng)村更容易滿足的？要有意識的把這部分動能釋放到它該放的地方。都市圈是中國現(xiàn)階段實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)動能雙向銜接，城鄉(xiāng)資源雙向流動的比較適宜比較合適的尺度。若能夠利用好城市動能，是可以實現(xiàn)地區(qū)的長治久安，將不再存在任何的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的貧困問題。

　　文件最后談到是一體化的發(fā)展機制。這必然涉及到規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與等等。單純從規(guī)劃來講，一定不是純粹的空間規(guī)劃。過去我們做很多的各種類型的空間規(guī)劃，上世紀80年代就做過14省1市的大長三角規(guī)劃，90年代又做過一輪相對現(xiàn)實一點的7省1市的大長三角區(qū)域性規(guī)劃。但顯然當時做的規(guī)劃更多的是立足于理想化的空間布局，并沒有涉及到很深刻的體制機制的問題，這也是為什么很多規(guī)劃后來不了了之，沒有得到真正的落地，沒有得到很好的實踐。

　　空間是個載體，但是空間資源的分配，分配后的資源轉(zhuǎn)移，再分配再調(diào)整等等，都不是空間就能解決的。都市圈規(guī)劃作為承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面要與各級的城市空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃結(jié)合，另一方面也要瞄準未來的理想藍圖，如何與之后的城市群規(guī)劃做更好的銜接。此外，這里也列了很多包括財稅制度、社會參與機制等等的內(nèi)容。因此這個文件的出臺就填補了我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最后一塊拼圖。

　　城市化是現(xiàn)代化的必由之路，也是我們國家發(fā)展最大的潛力所在，這是堅定不移的。都市圈也分了兩個階段來實現(xiàn)，到2025年是第一個階段，2035年是第二個階段。

　　這兩個階段的目標如果能夠?qū)崿F(xiàn)的話，一方面中國的區(qū)域均衡發(fā)展的態(tài)勢能夠基本形成，另一方面我們現(xiàn)在發(fā)展中面對的大量中心城市過度集中的問題可能也會得到有效的緩解，為未來的更高層次的城市群主體形態(tài)的形成，打下一個非常堅實的基礎(chǔ)。

　　作者信息

　　尹稚，清華大學建筑學院教授、博士生導師，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，中國城市規(guī)劃學會副理事長，清華大學城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長，清華大學生態(tài)規(guī)劃與綠色建筑教育部重點實驗室主任。