利益博弈

　　如果說上述“戰(zhàn)略地位”之爭，來自區(qū)域的外部，實際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長三角地區(qū)為例，上海要建設(shè)世界航運中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo)，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。

　　正因為此，肖金成介紹，“在‘十一五’規(guī)劃時提出，加強國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，要用五年時間而不是一年時間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點。當(dāng)時提出京津冀、長三角、成渝、東北四個跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點。結(jié)果，東北因為在此之前東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作，而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下，用一年時間完成了。其他的則沒有那么順利。客觀上利益有沖突，認(rèn)識就很難一致�！�

　　“我知道的情況是，長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。”肖金成說，“實際上，京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大，很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北，但由于要價高，河北要不起。另一方面，一些行業(yè)的競爭大于合作，例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù)，同時低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù)，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協(xié)調(diào)起來難度不小�！�

　　“長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)體系完整，一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局；另一方面由于生態(tài)比較脆弱，面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

　　但是，陸大道認(rèn)為，盡管在此之前長三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、市長聯(lián)席會議，但實際上很難具有協(xié)調(diào)作用。

　　如何協(xié)調(diào)各方的利益，保障規(guī)劃順利實施，肖金成認(rèn)為，從產(chǎn)業(yè)來看，更多地要靠市場、靠成本，比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動。

　　“規(guī)劃如何落實，如何協(xié)調(diào)各方利益，這對區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題，也是難題，不可能在一個規(guī)劃里制定得很詳盡�！痹谛そ鸪煽磥�，規(guī)劃的形成有兩種方式，一是各方統(tǒng)一認(rèn)識，各自都讓步；另一種就是規(guī)劃虛化，體現(xiàn)出來就是比較多的“大力加強”之類的語言。

　　長三角區(qū)域規(guī)劃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少，更大意義在于強調(diào)長三角城市群的國際地位。陸大道說，“從中央政府來看，也不愿意為了規(guī)劃的實施設(shè)置一個專門機(jī)構(gòu)。會強調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào)，中央各部門的協(xié)調(diào)。”

　　陸大道的希望是，“為了實現(xiàn)長三角地區(qū)的一體化發(fā)展，各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行（基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)）管理權(quán)限的調(diào)整�？梢钥紤]由兩省一市有關(guān)部門組成一個協(xié)調(diào)咨詢委員會，下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。”但是，陸大道擔(dān)心，一些中央部門可能會認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。

　　國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補了行政區(qū)規(guī)劃的不足，可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動、環(huán)境保護(hù)合作等問題，防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下，資源浪費環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國還是新生事物，撇開流域水利規(guī)劃不論，規(guī)劃的編制和實施還有待深入研究，特別是需要創(chuàng)新規(guī)劃實施的工具，包括體制機(jī)制手段等。

　　從西方市場經(jīng)濟(jì)國家來看，區(qū)域規(guī)劃的實施屬于府際合作的重要內(nèi)容，董祚繼介紹：主要有三種方式：

　　一是，由上級政府出面，組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實施；

　　二是由區(qū)域內(nèi)的同級政府之間簽訂合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務(wù)，保障規(guī)劃的實施；

　　三是由上級政府通過投資稅收補助等手段，結(jié)合立法、行政管制檢測評估等措施，推進(jìn)規(guī)劃的實施。

　　在董祚繼看來，就我國最近出臺的區(qū)域規(guī)劃來說，目前第一和第二種方式未見考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn)，否則規(guī)劃的實際效果就要打折扣。

　　土地硬約束

　　由于目前出臺的包括長三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面，因此，與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議，以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實到國土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實施。

　　區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束，更多具有指導(dǎo)性，在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財政體制、政治體制下，很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為，由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級，所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話，首先銜接發(fā)展規(guī)劃，其次，在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用，再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制行政區(qū)土地規(guī)劃，確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢。

　　具體到長三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，董祚繼表示，會先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評價。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項目不能上，港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計劃來看，會有差別化政策，對東部集約利用要求高，通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對重點城市上海、南京、杭州、寧波等，用地規(guī)模嚴(yán)格控制，會更嚴(yán)格一些，但是增減掛鉤的指標(biāo)會適當(dāng)多一些，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展。

　　隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制，肖金成認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點，和國土規(guī)劃結(jié)合起來編制。

　　在“十一五”規(guī)劃前期研究的時候，專家們就提出“十二五”應(yīng)該加強國土規(guī)劃。但是，肖金成指出，由于國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系，和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào)，誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。

　　據(jù)董祚繼介紹，目前國土規(guī)劃正在改變編制方式，由發(fā)改委和國土部共同牽頭，環(huán)保部、住建部、財政部等參與，明年全國的國土規(guī)劃大綱即可出臺。對國家層面的重點區(qū)域，在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國土規(guī)劃，構(gòu)成全國最高的國土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國土規(guī)劃，省區(qū)市的規(guī)劃，一些內(nèi)部重點區(qū)域的國土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃，這時土地利用規(guī)劃的依據(jù)會更充分�！岸�目前，我們是一級級往下分解的，被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃�！倍�祚繼說。

　　對于“十一五”期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃，陸大道認(rèn)為，在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下，功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善，操作起來依靠計算機(jī)就自動進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補償，短期內(nèi)會難以做出方案并得到有效實施。