陸昊在武漢調研時提到，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長。

  自然資源部首任部長陸昊履新后，4月份先后到河北雄安新區(qū)、海南省、湖北武漢市就“多規(guī)合一”試點、國土空間規(guī)劃體系建設進行了專題調研。

  在保留了原國土資源部規(guī)劃職責的基礎上，自然資源部整合了國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責和住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責。因此，建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實施，也被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的最重要職責之一。

  5月8日，陸昊主持召開研討座談會，就自然資源部履行統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責、實現(xiàn)“多規(guī)合一”構建國土空間規(guī)劃體系等聽取規(guī)劃領域有關專家學者意見和建議。包括清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授尹稚、中國土地勘測規(guī)劃院總工程師張曉玲在內的多位專家學者參與了此次研討會。

  而在5月21日開幕的2018清華同衡學術周上，包括上述多位專家在內，眾多重量級學者再次探討了構建空間規(guī)劃體系、實現(xiàn)多規(guī)融合的構想和建議。

  清華同衡規(guī)劃設計研究院院長袁昕在此次會議上接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，從頂層制度設計上將空間用途管制職責整理由自然資源部統(tǒng)一行使，有利于改善過去規(guī)劃體系部門條塊分割所帶來的弊端，通過資源和事權的整合實現(xiàn)更好的配置，但要實現(xiàn)規(guī)劃管理機制的打通，還需要更長時間的探索。

  厘清國土空間與自然資源關系

  近年來，空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制和自然資源監(jiān)管體制，屢屢在中央文件中被重點提及。

  2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”，以及“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責”。

  2014年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則要求，要構建“以空間規(guī)劃為基礎，以用途關注為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。

  今年2月28日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》則最終確定了自然資源部的改革目標。決定提出，要“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”，并“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進多規(guī)合一，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合。”

  那么，如何厘清空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制和自然資源監(jiān)管體制三者之間的關系？在武漢調研期間，陸昊表示，要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系（如城鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)區(qū)、農業(yè)區(qū)等），各個分類之間是一級并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術方面進行探索，尤其要搞清楚農業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關系。

  北京大學城市與環(huán)境學院教授林堅認為，自然資源以國土空間為載體，合理利用和保護國土空間等同于合理利用和保護各類自然資源的載體，是合理利用和保護各類自然資源的前置條件。而國土空間用途管制，源于土地用途管制，現(xiàn)今擴展到自然資源開發(fā)監(jiān)管，即對自然資源的載體進行保護和用途管制，而空間規(guī)劃是其依據(jù)。

  推進規(guī)劃融合

  在這其中，如何實現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決當前空間規(guī)劃重疊突出問題，成為與會專家討論的焦點。

  林堅認為，我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類多，認知不統(tǒng)一，各規(guī)劃概念外延持續(xù)擴展；規(guī)劃編制內容有共性，基本遵循“指標控制——分區(qū)管制——名錄管理”的思路；監(jiān)管手段和體系成熟度差異明顯等問題，而問題和矛盾的焦點，在于“（不同部門的空間規(guī)劃）不是單純管自己的一畝三分地，而是通過管自己的一畝三分地帶來對開發(fā)建設行為的影響，這個開發(fā)建設行為就是土地發(fā)展權管控”。

  其中，國土空間規(guī)劃被認為是關鍵。在上述機構改革決定中，也提出“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用”。

  實際上，陸昊在武漢調研時也提到，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長。對建設用地規(guī)劃，要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。

  如何實現(xiàn)國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用？中國土地勘測規(guī)劃院總工程師張曉玲表示，國土空間開發(fā)利用應該與資源環(huán)境承載能力匹配，實現(xiàn)人地和諧，將集聚開發(fā)作為國土開發(fā)主要方式，提升效率和效益。同時，重視對國土實施差別化保護，改善生態(tài)環(huán)境質量，將國土綜合整治為主要手段，加快和提升國土功能，并加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調，促進均衡發(fā)展，加強引導和管控，優(yōu)化國土空間開發(fā)結構。

  林堅則建議，從五級體系的聯(lián)動思路看，空間規(guī)劃體系應包括國家、省市、縣以及縣以下三級?？傄?guī)層面，國家和省級的規(guī)劃任務圍繞國土空間規(guī)劃，把國土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)域規(guī)劃，海洋總體區(qū)域規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，城鎮(zhèn)地區(qū)規(guī)劃結合，解決發(fā)展戰(zhàn)略問題，市縣層面則重點對國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的兩規(guī)體系再擴容。