2019年1月4日全國(guó)人大在中國(guó)人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）發(fā)布了關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉、〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》的征求意見(jiàn)。并對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）進(jìn)行說(shuō)明。其中對(duì)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、宅基地制度和其他修改內(nèi)容進(jìn)行詳列，為土地制度改革提供保障。

　　核心要點(diǎn)解讀

　　【1】集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以作為非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地，因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形可以征收集體土地。

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——急需出臺(tái)面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃許可規(guī)定。

　　【2】成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——超出土規(guī)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的成片征地不復(fù)存在。

　　【3】土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——盤(pán)活工業(yè)商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方向。

　　【4】下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——村莊規(guī)劃中宅基地規(guī)劃管理，以及宅基地監(jiān)督管理職能部門(mén)的變化。

　　【5】規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——國(guó)土空間規(guī)劃可替代土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

　　【6】任何單位和個(gè)人不得擅自占用永久基本農(nóng)田或者改變其用途；國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃變革——城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不得觸碰永久基本農(nóng)田。

　　土地管理法修正案（草案）共二十九條，主要內(nèi)容包括：

　?。ㄒ唬╆P(guān)于土地征收。

　　一是縮小土地征收范圍。刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。（第十二條、第十四條）

　　二是規(guī)范土地征收程序。要求市、縣人民政府申請(qǐng)征收土地前進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見(jiàn)、組織開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期工作，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，方可申請(qǐng)征收土地。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。（第十六條）

　　三是完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，制定區(qū)片綜合地價(jià)要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素；考慮到農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用對(duì)被征地農(nóng)民住有所居和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的重要性，將這兩項(xiàng)費(fèi)用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權(quán)，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。（第十七條）

　?。ǘ╆P(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

　　一是明確入市的條件。對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，明確用地供應(yīng)、動(dòng)工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)；相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的收回依照雙方簽訂的書(shū)面合同辦理。（第二十條、第二十二條）

　　二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的管理措施。為維護(hù)土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)制定。（第二十一條）

　?。ㄈ╆P(guān)于宅基地制度。

　　一是健全宅基地權(quán)益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求和各地宅基地現(xiàn)狀，規(guī)定對(duì)人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。（第十九條第二款）

　　二是完善宅基地管理制度。下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；落實(shí)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。（第十九條第四款和第七款、第二十三條、第二十六條）

　　三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。原則規(guī)定允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。（第十九條第六款）

　?。ㄋ模┢渌薷?。

　　一是強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)。要求地方人民政府確保規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量不減少、質(zhì)量不降低。明確永久基本農(nóng)田要落實(shí)到地塊，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，納入國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府將其位置、范圍向社會(huì)公告；任何單位和個(gè)人不得擅自占用永久基本農(nóng)田或者改變其用途；國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。（第七條至第十條、第十三條）

　　二是為“多規(guī)合一”預(yù)留空間。將落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。（第四條）

　　三是適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，凡是省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用都由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。為深化“放管服”改革和改善營(yíng)商環(huán)境，需要在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的前提下，適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。草案規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；其他原由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情形，改為“由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。分批次用地，原規(guī)定由“原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，改為“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。(第十三條)

　　四是刪去了省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)征地，需報(bào)國(guó)務(wù)院備案。草案刪去了“并報(bào)國(guó)務(wù)院備案”的規(guī)定，主要考慮：按照“誰(shuí)的事權(quán)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，省級(jí)人民政府決定征收的事項(xiàng)，由該人民政府負(fù)責(zé)。取消備案后，更有利于壓實(shí)地方責(zé)任。自然資源部擬通過(guò)督察、用地審批監(jiān)管平臺(tái)等行政、技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管。（第十五條）

　　同時(shí)，根據(jù)土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政管理制度等方面的需要，對(duì)土地督察制度、部門(mén)名稱、相關(guān)費(fèi)用使用、部分法律責(zé)任條款等一并作了修改。

　　此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，對(duì)城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改，城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?zhuān)闪碛幸?guī)定的除外。”