近年來，建設(shè)部選擇深圳、廈門、青島、成都、杭州、常州6市作為推行工程擔(dān)保的試點(diǎn)城市，取得了明顯的效果。建設(shè)部提出，“推行工程擔(dān)保應(yīng)堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合；政策引導(dǎo)與市場化操作相結(jié)合；提供擔(dān)保與提升信用相結(jié)合；統(tǒng)籌規(guī)劃與適度競爭相結(jié)合”的四個原則。在總結(jié)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)部將加大工程擔(dān)保推行力度，加強(qiáng)指導(dǎo)，推動工程擔(dān)保工作的全面開展。

　　作為建設(shè)工程管理體制改革的一項(xiàng)重要配套措施，早在1999年，建設(shè)部就將建立工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)作為工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度列為深化改革的十項(xiàng)內(nèi)容之一；2002年，建設(shè)部召開全國建設(shè)工作會議又把實(shí)行工程擔(dān)保制度作為“十五”期間的一項(xiàng)重要工作，并要求該項(xiàng)工作在“十五”期間取得重大進(jìn)展；2004年12月和2005年5月建設(shè)部將工程擔(dān)保大大向前推進(jìn)了一大步，分別就《投標(biāo)保函》、《業(yè)主支付保函》、《承包商履約保函》等10種合同示范文本分別征求了意見和發(fā)出試行的通知。從目前的情況看，工程擔(dān)保制度推行并不順利，遇到了一些困難，管理部門希望通過工程擔(dān)保制度來深化建設(shè)工程管理體制改革、加強(qiáng)信用制度建設(shè)、建立預(yù)防工程款拖欠的長效機(jī)制等目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。為了進(jìn)一步推行建設(shè)工程擔(dān)保，本文重點(diǎn)分析了目前的招投標(biāo)法律法規(guī)對工程擔(dān)保制度的有關(guān)規(guī)定，并對實(shí)踐中工程擔(dān)保制度推行的困難和障礙進(jìn)行了初步梳理，提出了解決問題的建議。

　　■目前招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)對工程擔(dān)保的規(guī)定情況

　　《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》是招標(biāo)投標(biāo)的基本法，該法第四十六條“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交”，首次提出了履約保證金的概念。建設(shè)部89號令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二十七條“招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)擔(dān)保。投標(biāo)擔(dān)保可以采取投標(biāo)保函或者投標(biāo)保證金的方式。投標(biāo)保證金可以使用支票、銀行匯票等，一般不得超過投標(biāo)總價的2%，最高不得超過50萬元”，第四十八條“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約擔(dān)保的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)同時向中標(biāo)人提供工程款支付擔(dān)保”，明確了投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保和工程款支付擔(dān)保，并提出投標(biāo)擔(dān)�？梢圆捎猛稑�(biāo)保函、投標(biāo)保證金，投標(biāo)保證金可以是支票和銀行匯票。七部委12號令《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法暫行規(guī)定》第二十五條提到投標(biāo)擔(dān)保，第四十條、第五十二條提到投標(biāo)保證金。七部委30號令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十七條提到銀行保函，第五十條出現(xiàn)投標(biāo)保證金，第五十八條出現(xiàn)履約保證金，第六十二條出現(xiàn)其他形式的履約擔(dān)保，第八十一條、八十二條、八十三條均出現(xiàn)履約保證金。建設(shè)部《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中試行建設(shè)工程合同保證擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》（137號文）第一次對建設(shè)工程保證擔(dān)保作了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定：規(guī)定分為投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保，其中，投標(biāo)擔(dān)保可以采用投標(biāo)保證金或保證的方式，業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保應(yīng)采用保證的方式。工程的擔(dān)保人應(yīng)是銀行金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)擔(dān)保公司。工程建設(shè)合同擔(dān)保的擔(dān)保費(fèi)可計(jì)入工程總價。

　　從上述法律法規(guī)的規(guī)定看，關(guān)于工程擔(dān)保的內(nèi)容是作為一項(xiàng)選擇性條款由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中予以明確，而不是強(qiáng)制性，同時也缺乏具體操作的程序。另外，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其相應(yīng)的配套規(guī)定《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法暫行規(guī)定》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等規(guī)定中提到的投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保有時與投標(biāo)保證金、履約保證金交叉使用，概念較為混亂。

　　■工程擔(dān)保推行困難的原因分析

　　全國各地陸續(xù)開展了工程擔(dān)保制度，其中深圳、上海、廈門、河北等地都出臺了相關(guān)的規(guī)定，尤以深圳規(guī)定較為系統(tǒng)，推廣力度較大。深圳結(jié)合政府投資工程管理體制改革，把工程擔(dān)保制度作為配套措施大力推行。1996年市政工程試行工程擔(dān)保，擔(dān)保方式為保證金或保函，后又結(jié)合深圳市人大頒布的《深圳市政府投資工程項(xiàng)目管理?xiàng)l例》及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》，出臺了《深圳市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法》，要求工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該試行投標(biāo)擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保三種擔(dān)保，所有擔(dān)保應(yīng)是無條件擔(dān)保。據(jù)建設(shè)銀行深圳分行的人員介紹，從1996年開始開展擔(dān)保業(yè)務(wù)以來，建設(shè)系統(tǒng)的保函占總業(yè)務(wù)量的50%以上，絕大多數(shù)是銀行保函，并且到目前為止，還沒發(fā)生過一起賠付業(yè)務(wù)。另外，根據(jù)招投標(biāo)評標(biāo)辦法的不同，對試行最低價中標(biāo)的，要求擔(dān)保申請人提高保證金的比例，同時，還要提供相應(yīng)的保證，要么是抵押，要么是第三方擔(dān)保。其他地方基本上與此類似，但基本上沒有超出深圳市的水平，可以說工程擔(dān)保制度仍處于起步階段。

　　業(yè)主和建筑企業(yè)在市場主體地位上的不平等是工程擔(dān)保推行不力的重要原因。據(jù)建設(shè)部建筑市場管理司司長王素卿分析，業(yè)主不僅不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，還在工程招標(biāo)中對承包商的投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保設(shè)置苛刻條件；業(yè)主工程款支付保函要求建筑企業(yè)代業(yè)主向銀行提供反擔(dān)保，實(shí)際上是業(yè)主強(qiáng)迫建筑企業(yè)為其承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　有的業(yè)主依靠自己的強(qiáng)勢地位，迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費(fèi)用，從而將業(yè)主應(yīng)支付的工程擔(dān)保費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給建筑企業(yè)；有的業(yè)主即使能夠履行工程款支付義務(wù)，也延遲撥付工程進(jìn)度款。

　　另外，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的能力、實(shí)力、數(shù)量及服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際市場的需要，也制約了工程擔(dān)保的推行。從目前已開展工程擔(dān)保的地方看，目前推行的工程擔(dān)保絕大多數(shù)是銀行出具的保函保證，專業(yè)擔(dān)保公司的很少。根據(jù)上海市的統(tǒng)計(jì)資料，截至2004年上半年，上海共有各類擔(dān)保公司91家，其中政策性擔(dān)保公司占10%，商業(yè)性擔(dān)保公司占90%，擔(dān)保資金總量與擔(dān)保金額僅僅持平，這就說明擔(dān)保業(yè)務(wù)數(shù)量極少，其中一半以上的擔(dān)保公司半年沒有發(fā)生一筆業(yè)務(wù)，而且擔(dān)保內(nèi)容幾乎全是資金融資擔(dān)保，基本不涉及建設(shè)工程擔(dān)保。

　　■推行建設(shè)工程擔(dān)保的建議

　　從實(shí)際發(fā)展情況看，工程擔(dān)保制度僅僅依靠市場主體的自我發(fā)展很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)利用《建筑法》正在進(jìn)行修改的契機(jī)，從法律上予以明確。一是明確建設(shè)工程項(xiàng)目必須進(jìn)行工程擔(dān)保，工程擔(dān)保必須實(shí)行承包商履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保，未實(shí)行擔(dān)保的，合同不予以備案，不予頒發(fā)施工許可證，其他擔(dān)保如投標(biāo)擔(dān)保、承包商付款擔(dān)保、保修擔(dān)保、工程質(zhì)量擔(dān)保等由合同雙方當(dāng)事人協(xié)商解決。在罰則中必須設(shè)立處罰條款，凡是未按規(guī)定辦理工程擔(dān)保的應(yīng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰。二是要出臺工程擔(dān)保的實(shí)施辦法，明確工程擔(dān)保的數(shù)量、種類規(guī)定。重點(diǎn)按照工程投資性質(zhì)的不同，確定工程擔(dān)保的數(shù)額下限。針對投資規(guī)模巨大的工程，可以實(shí)行分段擔(dān)保。另外，對于實(shí)行擔(dān)保后形成的法律關(guān)系要結(jié)合建設(shè)工程的特殊性，必須實(shí)行無條件擔(dān)保，防止產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，目的是要達(dá)到一旦出現(xiàn)合同義務(wù)無法履行時，另一方的利益不受損失，而不是將大量的時間耗費(fèi)在是否需要賠償?shù)睦下飞先�。三是《建筑法》�?yīng)該明確工程擔(dān)保的費(fèi)用應(yīng)該包含在工程總價中，并且是在招投標(biāo)中可以參與競爭的費(fèi)用。這一點(diǎn)尤為重要，現(xiàn)行的工程費(fèi)用中根本沒有工程擔(dān)保費(fèi)用。四是應(yīng)該明確工程擔(dān)保的主管部門。

　　總之，實(shí)行建設(shè)工程擔(dān)保制度利國利民，是建設(shè)工程管理制度改革的一項(xiàng)重要配套措施，用工程擔(dān)�；�解工程招投標(biāo)、工程質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)值得期待。