城市人口集中，經(jīng)濟密集度高，在國家的政治、經(jīng)濟、社會、教育、科學(xué)研究等各個領(lǐng)域的作用與功能越來越重要，城市一旦受災(zāi)，很容易出現(xiàn)連鎖災(zāi)害或次生災(zāi)害．將涉及千百萬民眾的生命財產(chǎn)安全。災(zāi)害在任何地方任何時間都可能發(fā)生，但在城市地區(qū)發(fā)生對人類造成的損失最嚴(yán)重，同時城市變得越來越脆弱，在城市發(fā)展過程中，城市的規(guī)模越來越大，功能越來越復(fù)雜，可能出現(xiàn)問題的地方也越來越多，如交通運輸事故、建設(shè)工程、公共場所、企事業(yè)單位發(fā)生的安全事故、傳染病疫情、食物和職業(yè)中毒等。各種災(zāi)害威脅著我國大多數(shù)城市，包括洪水、地震、地質(zhì)、海洋等傳統(tǒng)自然災(zāi)害以及火災(zāi)、爆炸、暴雨、冰凍、恐怖襲擊、城市擁擠、溫室效應(yīng)、環(huán)境污染、傳染病等非傳統(tǒng)災(zāi)害。2005年哈爾濱市的水污染事件，2006年重慶的高溫干旱，2007年大雨造成不少城市的人員傷亡，2008年南方雪災(zāi)使不少現(xiàn)代化城市癱瘓等事例表明，我國城市脆弱，難以安全、有效地應(yīng)對各種嚴(yán)重災(zāi)害的襲擊，急需提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。

　　建設(shè)應(yīng)急避難場所是城市防災(zāi)的有效辦法

　　首先，應(yīng)急避難所形式多樣。應(yīng)急避難場所是國際社會應(yīng)對突發(fā)公共事件的一項災(zāi)民安置措施，也是現(xiàn)代化大城市用于民眾躲避地震、火災(zāi)、爆炸、洪水、疫情等重大突發(fā)公共事件的安全避難場所。應(yīng)急避難場所分為臨時應(yīng)急避難場所和長期應(yīng)急避難場所兩種。臨時應(yīng)急避難場所主要指發(fā)生災(zāi)害時受影響建筑物附近的小面積空地，包括小花園、小型文化體育廣場、小綠地以及抗震能力非常強的人防設(shè)施，要求步行10分鐘左右到達(dá)，這些用地和設(shè)施需要配備自來水管、地下電線等基本設(shè)施，一般只能夠用于短時期內(nèi)的臨時避難。而長期應(yīng)急避難場所又叫做功能應(yīng)急避難場所。它一般指容量較大的公園綠地、各類體育場、中小學(xué)操場等，要求步行1小時內(nèi)到達(dá)，這類場所除了水電管線外，還需要配備公用電話、消防器材、廁所等設(shè)施，同時還要預(yù)留救災(zāi)指揮部門、衛(wèi)生急救站及食品等物資儲備庫等用地，它們平時是休閑娛樂場所，災(zāi)害發(fā)生時就可以為人們提供長期的生存保障。

　　其次，我國應(yīng)急避難所的建設(shè)逐步得到重視。我國在《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》中明確提出，“省會城市和百萬人口以上城市按照有關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，加快應(yīng)急避難場所建設(shè)工作。”目前，北京、上海及大部分省會城市已經(jīng)建立并完善了應(yīng)急避難場所。如北京城八區(qū)有千余處小面積空地作為臨時應(yīng)急避難場所�？筛慕�為長期應(yīng)急避難場所的開闊地帶面積有5300多公頃。元大都城垣遺址公園應(yīng)急避難場所是第一個經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃建造的應(yīng)急避難場所，也是全國第一個懸掛指示牌的應(yīng)急避難場所，它屬于長期應(yīng)急避難場所。從2003年起至今，北京已經(jīng)建立或改造成了28個長期應(yīng)急避難場所，在城八區(qū)內(nèi)均衡鋪開，這些場所包括朝陽區(qū)的朝陽公園、東城區(qū)的皇城根遺址公園、崇文區(qū)的明城墻遺址公園、海淀的海淀公園、東北旺中心小學(xué)、東單體育場等，以備在發(fā)生地震、火災(zāi)、爆炸等災(zāi)難時供人們避難使用。2007年，天津市應(yīng)急委員會辦公室在認(rèn)真調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，在全市確定了第一批25個應(yīng)急避難場所。2008年，成都市人民政府批準(zhǔn)26個首批應(yīng)急避難場所。應(yīng)急避難場所的修建，說明政府管理中科學(xué)、透明的災(zāi)害處理方式和城市危機管理的意識正在形成。

　　最后，應(yīng)急避難所體系需要進(jìn)一步完善。目前我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃往往滯后于城市規(guī)劃，致使城市綠地建設(shè)總是被動地去適應(yīng)城市規(guī)劃所形成的空間布局，造成城市綠地的分布不均衡、老城區(qū)綠地嚴(yán)重不足、新建綠地多數(shù)分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市綠地與城市人口分布規(guī)律背道而馳，不利于形成有效的防災(zāi)綠地系統(tǒng)，難以起到全方位防御災(zāi)害的作用。很多城市綠地還遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，這就使得城市特別是中心區(qū)人均避災(zāi)綠地面積嚴(yán)重不足。同時對城市綠地避災(zāi)功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災(zāi)綠地規(guī)劃經(jīng)驗和措施，現(xiàn)行的避災(zāi)綠地體系由一級避災(zāi)據(jù)點、二級避災(zāi)據(jù)點、避災(zāi)通道和救災(zāi)通道組成，但對各要素的選址、規(guī)模、規(guī)劃設(shè)計和設(shè)備配置要求均無準(zhǔn)確依據(jù)和定量要求，造成避災(zāi)規(guī)劃成果比較粗略。應(yīng)急避難場所的規(guī)劃建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，各地需根據(jù)實際情況，積極、慎重、穩(wěn)妥地進(jìn)行建設(shè)，按照因地制宜、平災(zāi)結(jié)合、均衡布局、安全快速的原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。

　　專業(yè)救援設(shè)備與隊伍

　　是城市防災(zāi)救災(zāi)的必需力量

　　首先，城市需要有足夠?qū)�業(yè)救援設(shè)備。城市是科技進(jìn)步的誕生地，也是科技轉(zhuǎn)化的試驗場。汶川地震時儲備的帳篷不足，更沒有大運力的直升機，沒有具有技術(shù)含量的搜救設(shè)備，更沒有高技術(shù)搜救設(shè)備，而這些都是突發(fā)事件中可能挽回?fù)p失的關(guān)鍵物資。在城市抗震救災(zāi)中，由于倒塌的樓房預(yù)制板、鋼筋都扭在一塊，在沒有機械設(shè)備的條件下很難扒挖，因此配備和攜帶有效的救災(zāi)工具非常重要。救災(zāi)工具既包括吊車等起重設(shè)備，氣割機、鑿巖機、挖土機、混凝土切割設(shè)備等大型器械，也包括锨鎬、撬棍、千斤頂、錘子、鋼釬、繩子等小型工具。因為一些地方大型機械無法施工，而救人到達(dá)最后關(guān)頭，則要小心翼翼，全憑救援人員用雙手來完成。另外，一些大型設(shè)備要靠柴油、汽油才能啟動，必須保證充足的油料供應(yīng)。地震災(zāi)區(qū)往往斷電，與外界聯(lián)系中斷，救災(zāi)要攜帶照明及通信設(shè)備�，F(xiàn)有救火式的應(yīng)急儲備不能滿足要求，需要從公共安全的高度認(rèn)識城市應(yīng)急儲備的重要性。

　　其次，地震災(zāi)害緊急救援隊伍建設(shè)漸受重視。2001年唐山大地震25年后，黨中央、國務(wù)院決定組建一支由地震技術(shù)專家、急救醫(yī)療專家和警犬搜索專家等組成的國家地震災(zāi)害緊急救援隊�，F(xiàn)在越來越多的地方政府建立了地震災(zāi)害緊急救援隊伍，除了國家地震災(zāi)害緊急救援隊之外，還有28個省建立了32支地震災(zāi)害緊急救援隊，這些專業(yè)的救援隊伍可以在大的地震發(fā)生后發(fā)揮專業(yè)救援隊伍的攻堅作用，在現(xiàn)代化的建筑物倒塌后造成被埋壓人員很難施救的情況下，發(fā)揮攻堅作用。在2008年都江堰災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，有國家地震災(zāi)害緊急救援隊員參與救災(zāi)，他們配備了先進(jìn)的救災(zāi)、救人裝備和儀器。消防特警官兵是另一支專業(yè)隊伍，他們有著豐富的城市搶險救災(zāi)經(jīng)驗，有他們參與，可大大提高抗震救災(zāi)效率。通行的城市搜索與救援隊伍所采取的救援手段是，確定埋壓人員的位置是通過搜索犬、生命探測儀等專業(yè)設(shè)備和技術(shù)手段來實施，開展打通被埋壓人員位置的工作，是采用一系列的頂升、破拆等專業(yè)救援裝備來完成，最后是用緊急醫(yī)療裝備來解決被救出幸存者的緊急救護(hù)的問題。

　　再其次，救災(zāi)隊伍專業(yè)化水平仍需提高。美國有國土安全部操作的專業(yè)救災(zāi)隊伍，但我國安全科技在中國尚未成為生產(chǎn)力，缺少防災(zāi)儲備技術(shù)與資金，無論在人為災(zāi)害，還是自然災(zāi)害防御上，與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)，救災(zāi)技術(shù)落后，人員專業(yè)基本素質(zhì)差，人多卻效率低下，救災(zāi)基礎(chǔ)裝備缺乏，各專業(yè)救援隊伍的裝備整體水平比較落后等。汶川地震發(fā)生時，遠(yuǎn)地調(diào)動了14萬毫無救災(zāi)經(jīng)驗及相關(guān)專業(yè)救災(zāi)設(shè)備的解放軍戰(zhàn)士，玉樹地震時雖沒有大量軍隊朝玉樹調(diào)動擁擠，但專業(yè)隊伍貯備建設(shè)問題仍非常突出�？篂�(zāi)救災(zāi)，不是臨時性，而是永恒性，必須建立抗災(zāi)救災(zāi)的專業(yè)隊伍，這支隊伍應(yīng)當(dāng)具備一定編制的規(guī)模、全面專業(yè)的技能，能夠在災(zāi)難發(fā)生第一時間迅速啟動，并保證抗災(zāi)機制完整、快速運轉(zhuǎn)，甚至可以在災(zāi)難現(xiàn)場快速培訓(xùn)別人如何參與專業(yè)救援，沒有專業(yè)的工作人員，再英明的決策也無法快速、全面、完美地執(zhí)行，損失也當(dāng)然無法減免。

　　最后，加強平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急隊伍建設(shè)。一是充分發(fā)揮公安、武警、預(yù)備役民兵以及解放軍的骨干作用，骨干隊伍要溝通和協(xié)調(diào)，加強磨合，共同完成好各項應(yīng)急任務(wù)，二是抓好專業(yè)隊伍建設(shè)，按照一隊多用和一專多能的原則，做好人力資源的統(tǒng)籌規(guī)則，加強隊伍的培養(yǎng)和訓(xùn)練。以公安消防、煤礦、安全等骨干隊伍為主體，逐步整合現(xiàn)有各類專業(yè)救援力量，形成統(tǒng)一高效的專業(yè)應(yīng)急救援體系。三是推進(jìn)礦山、危險化學(xué)品、水運、電力和電信等企事業(yè)單位應(yīng)急隊伍建設(shè)，按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范配備專業(yè)及兼職救援人員和應(yīng)急技術(shù)裝備，提高現(xiàn)場先期快速處置能力。四是開展專家信息收集、分類、建檔工作，建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫，逐步完善專家信息共享機制，形成分級分類、覆蓋全面的應(yīng)急專家資源信息網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步加強應(yīng)急專家隊伍建設(shè)。五是根據(jù)行業(yè)特性和區(qū)域特點，組織開展應(yīng)急救援志愿者隊伍的人員招募、培訓(xùn)和演練，確保他們在應(yīng)急處置中真正發(fā)揮作用。

　　統(tǒng)一迅速應(yīng)急救災(zāi)

　　是減少災(zāi)害損失的有力保證

　　首先，逐步完善的應(yīng)急機制在救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。在一場大的災(zāi)難面前，救災(zāi)不僅僅是一個系統(tǒng)或一個部門的事情。面對災(zāi)害，城市政府必須有超前意識，提前謀劃、早作準(zhǔn)備，完善可以隨時啟動的、有效的應(yīng)急保障機制，最大限度地將國家機器和社會各界快速動員起來，政府資源和社會力量優(yōu)勢互補、協(xié)同配合的抗災(zāi)救災(zāi)格局，具有突出優(yōu)勢。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》已于2007年11月1日起施行，該法明確規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方各級政府為突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，同時，法律賦予了各級政府在應(yīng)急處置工作中采取必要強制性措施的權(quán)力，增強了政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，增強了社會公眾的危機意識、自我保護(hù)、自救與互救的能力，確保應(yīng)對突發(fā)事件工作的有序、及時。比較完善的全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理體系已經(jīng)建立，在雨雪冰凍災(zāi)害、抗震救災(zāi)中經(jīng)受了實踐檢驗，救援體系設(shè)置清晰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，救援效率大大提高。

　　其次，志愿者隊伍是專業(yè)救災(zāi)力量的補充。與官方的專業(yè)救援隊相比，志愿者隊伍在數(shù)量、行動時間及對環(huán)境的熟悉等方面具有明顯優(yōu)勢。由于熟悉當(dāng)?shù)厍闆r且具備一定的自救互救知識，在危急時刻，志愿者常常成為震區(qū)緊急救援的骨干、生力軍。他們能組織群眾迅速開展有限的救援活動，挽救生命、減少財產(chǎn)損失、組織人員緊急疏散、維護(hù)震區(qū)社會秩序、防止災(zāi)害擴大，有利于最大限度地發(fā)揮減災(zāi)救災(zāi)能力。修訂后的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》已于2009年5月1日起施行。該法規(guī)定了國家鼓勵、引導(dǎo)志愿者參加防震減災(zāi)活動。目前，陜西省、湖北省、成都市已經(jīng)成立了應(yīng)急志愿者服務(wù)隊，定期進(jìn)行災(zāi)害救援業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和演練。這些應(yīng)急志愿者將參與各類災(zāi)難救援中的現(xiàn)場援救，包括傷員轉(zhuǎn)運、現(xiàn)場調(diào)度、醫(yī)療輔助等，并將參與特大交通事故、集體中毒、自然災(zāi)害等突發(fā)事件的救援工作。

　　最后，完備的城市綜合減災(zāi)管理體系尚待建立。我國目前基本上實行的是分災(zāi)類、分部門、分地區(qū)單一減災(zāi)管理模式。因綜合協(xié)調(diào)不利而導(dǎo)致政策不一、步調(diào)不齊，甚至出現(xiàn)部門之間互相推諉或重復(fù)撞車的現(xiàn)象。同時，在信息和減災(zāi)成果共享與行為配合等方面存在缺陷，造成整體資源配置缺乏系統(tǒng)的計劃、科學(xué)的研究總結(jié)。調(diào)控手段單一、低效運行，導(dǎo)致城市災(zāi)害應(yīng)急管理中資源整合的低效運行，如利益關(guān)系不暢，缺乏動力機制。城市的應(yīng)急管理體系是由機構(gòu) 官方及民間應(yīng)急管理機構(gòu) 、設(shè)施 應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支撐、物資設(shè)備 和組織 協(xié)調(diào)、預(yù)警、演練、培訓(xùn) 等要素組成的有機系統(tǒng)。為此，必須建立統(tǒng)一的指揮控制中心、建立嚴(yán)格的信息報告制度、建立公開預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)等級、建立城市安全防災(zāi)文化教育及演練制度等。

　　增強生命線系統(tǒng)防災(zāi)能力

　　是城市防災(zāi)減災(zāi)的重要環(huán)節(jié)

　　首先，城市生命線系統(tǒng)十分脆弱。城市生命線系統(tǒng)是維系城市功能的基礎(chǔ)性工程設(shè)施，是公眾日常生活必不可少的交通、通信、供電、供水、供氣等系統(tǒng)工程。它由各種建筑物、構(gòu)筑物、管路等組成，還包括容易引起次生災(zāi)害的易燃、易爆、有放射性或有毒的工程設(shè)施等。完善的城市生命線系統(tǒng)是城市安全的標(biāo)志。平時，它必須滿足城市氣、熱、水、電、信息、交通的充足供給；災(zāi)時，它應(yīng)成為保障城市防災(zāi)減災(zāi)及恢復(fù)的備用系統(tǒng)。城市生命線系統(tǒng)一般在草坪下，但更多的是穿越樓宇、橋梁、地鐵等設(shè)施，城市生命線以網(wǎng)絡(luò)的方式構(gòu)成，是城市災(zāi)害重要的承載體之一，具有災(zāi)時破壞嚴(yán)重、波及范圍廣、社會影響大、次生災(zāi)害嚴(yán)重等特點。基礎(chǔ)設(shè)施功能在任何環(huán)節(jié)上滯后或失效，都可能導(dǎo)致城市遭受巨大災(zāi)難。一旦城市生命線在大規(guī)模的災(zāi)害襲擊下遭到破壞，將導(dǎo)致城市癱瘓。國內(nèi)外城市諸多事故與災(zāi)害表明，城市生命線系統(tǒng)現(xiàn)狀總是脆弱的。

　　其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。城市基礎(chǔ)設(shè)施由于資金有限，城市政府通常采取重地上、輕地下的資源配置方式，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施連通性差、設(shè)施陳舊、質(zhì)量低下、缺乏維護(hù)，其能力普遍處于滿負(fù)荷的臨界點，甚至長期超負(fù)荷運行，應(yīng)對突發(fā)事件的能力極低。目前，有的城市人口密度已高達(dá)每平方公里十幾萬人，如此密集的生存環(huán)境、如此大規(guī)模的經(jīng)濟需求，給供水、排水、供電、供油、供氣、救護(hù)等造成了巨大壓力；此外，由于歷史欠賬、資金缺口大，城市設(shè)施大大滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，其中暴露出諸多矛盾，使得城市在正常情況下的運行都面臨困難，更別提突發(fā)事件下的應(yīng)對能力了。再好的預(yù)案，再恰當(dāng)?shù)姆罏?zāi)規(guī)劃，由于缺少了安全儲備容量，各個系統(tǒng)及環(huán)節(jié)都是飽和的，在災(zāi)害來臨時，這些只能給城市招致更大的損失。

　　最后，提高城市生命線系統(tǒng)的安全需要科學(xué)規(guī)劃與管理。城市基礎(chǔ)設(shè)施分為六大系統(tǒng)：城市能源動力系統(tǒng)、城市水資源及供水排水系統(tǒng)、城市道路交通系統(tǒng)、城市郵電通信系統(tǒng)、城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和城市防災(zāi)系統(tǒng)等。各系統(tǒng)交織在一起，相互影響，如地下管道的維修會對地面交通的運行帶來影響。交通作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是顯化的生命線，在保證城市的正常運行方面起著重要的作用。在城市交通運轉(zhuǎn)中，可能發(fā)生的突發(fā)事件有交通運輸事故、恐怖襲擊等。交通應(yīng)急規(guī)劃體系的目的和作用是在城市遭遇較大災(zāi)害的情況，確保城市生命線的暢通。因此，在進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，要充分考慮災(zāi)后應(yīng)急的需要，特別是要加強機場、城市出入口、醫(yī)院、立交橋等重點地區(qū)的抗震系數(shù)。隱藏的生命線包括水電氣熱等地下或管道系統(tǒng)，其中，城市燃?xì)夤艿廊狈ψ銐虻木S護(hù)，不僅直接影響著居民的日常生活，而且易燃易爆的燃?xì)鈴睦匣�失修的管道泄露出來，還極易引發(fā)火災(zāi)、爆炸等突發(fā)事件。城市垃圾如果無法及時清理，堆積起來可能引發(fā)疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件。城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施功能不僅體現(xiàn)在具備抵御突發(fā)災(zāi)害的能力，而且在全壽命周期內(nèi)，具有滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)需求，保障城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)和促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的能力。城市防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括城市抗震防震設(shè)施、城市防洪排澇等防汛設(shè)施、城市消防設(shè)施、城市人防戰(zhàn)備設(shè)施和城市救災(zāi)生命線工程等，是一個多要素、多層次的大系統(tǒng)。