1994-03-04

各省、自治區(qū)、直轄市建委、建設(shè)廳，北京市市政管委，首都部委，各計(jì)劃單列市建委：

為了加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作，我部制訂了《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書，現(xiàn)予發(fā)布。

                                                                                                     中華人民共和國建設(shè)部

一九九四年三月四日

《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書

中國山河壯麗，景觀奇特，歷史悠久，文化燦爛，具有豐富的風(fēng)景名勝資源，這是大自然和前人留給我們的寶貴遺產(chǎn)。但是，由于歷史的局限，風(fēng)景名勝區(qū)一直未被當(dāng)作國家的重要資源事業(yè)，也沒有形成科學(xué)的統(tǒng)一管理體系。黨的十一屆三中全會(huì)以后，風(fēng)景勝區(qū)事業(yè)取得長足進(jìn)展，呈現(xiàn)出有史以來未曾有過的興盛局面�，F(xiàn)已形成了國家級(jí)、省級(jí)和縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合的體系，擁有512處風(fēng)景名勝區(qū)，面積約9.6萬平方公里，占國土面積的1％。接待國內(nèi)外游人量逐年增長，一九九三年近 3億人次，回籠貨幣 200多億元人民幣，為國家作出了貢獻(xiàn)。然面，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形勢(shì)下，如何看待風(fēng)景名勝區(qū)，如何保護(hù)管理好風(fēng)景名勝區(qū)，不少新的問題嚴(yán)肅地?cái)[在我們面前。建設(shè)部作為國務(wù)院授權(quán)管理全國風(fēng)景名勝區(qū)的行政主管部門，現(xiàn)就全面貫徹黨和國家關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的方針政策作如下闡述，以指導(dǎo)全國風(fēng)景名勝區(qū)繼續(xù)沿著健康軌道前進(jìn)。

一、風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)十五年發(fā)展的回顧

l、百廢待興，舉步維艱。由于文化大革命造成的嚴(yán)重創(chuàng)傷，各地風(fēng)景名勝滿目瘡痍，寶貴的資源遭到嚴(yán)重破環(huán)：

（1）自然資源破壞嚴(yán)重。有的風(fēng)景名勝區(qū)開山采石，破壞山體。有的風(fēng)景名勝區(qū)圍湖造田，湖泊淤塞，水體污染。有的風(fēng)景名勝區(qū)放火燒荒，水土流失。有的風(fēng)景名勝區(qū)樹木被盜伐，甚至大規(guī)模地砍伐原始森林，成片山林被“剃光頭”。

（2）人文資源遭到浩劫。在文化大革命中，有的風(fēng)景名勝區(qū)文物古跡被毀，碑刻塑像被砸，寺廟古建被拆，破壞相當(dāng)嚴(yán)重，損失無法彌補(bǔ)。

2、撥亂反正，加強(qiáng)保護(hù)。面臨嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，建設(shè)部門從制止破壞、保護(hù)資源著手，開展工作。一九七八年，國務(wù)院在城市工作會(huì)議上要求加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)和文物古跡的管理。之后，國家建委提出建立全國風(fēng)景名勝區(qū)體系，實(shí)施分級(jí)管理。一九七九年，國家建委又研究全國風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和規(guī)劃工作。中共中央辦公廳。國務(wù)院辦公廳一九八三年和一九八四年先后五次發(fā)文，解決杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)、廬山風(fēng)景名勝區(qū)和儷山風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理問題。各地也采取措施封閉風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開山采石場(chǎng)，清理墓葬，拆除違章建筑，退田還湖，退耕還林，搶救恢復(fù)了一批瀕于倒塌、湮沒的名勝古跡，風(fēng)景名勝資源保護(hù)工作取得顯著成績。

3、建立體系，面向世界。一九八一年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家城建總局等單位《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告》，要求各地對(duì)風(fēng)景名勝資源進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。在各省、自治區(qū)、直轄布人民政府申報(bào)的基礎(chǔ)上，一九八二年，國務(wù)院審定公布了我國第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)44處。這批名單的公布，具有十分深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國已把風(fēng)景名勝區(qū)這一寶貴的自然與文化資源以政府的名義予以確定，嚴(yán)加保護(hù)，具有古老神韻的名山大川重新煥發(fā)出青春風(fēng)采。一九八五年，國務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。一九八七年，風(fēng)景名勝區(qū)主管部門建設(shè)部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法入一九八八年，國務(wù)院審定公布了第二批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)40處。一九九二年，國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)部召開了全國風(fēng)景名勝區(qū)工作會(huì)議。國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作的報(bào)告人一九九四年，國務(wù)院審定公布了第三批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)35處�，F(xiàn)在，全國有國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū) 119處。省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū) 256處，縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)137處。共計(jì)512處，面積約9．6萬平方公里，占國土面積的互％，建立了以國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為骨干，國家級(jí)、省級(jí)、縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合的中國風(fēng)景名勝區(qū)體系。建立各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的審批權(quán)分別屬于國務(wù)院、省級(jí)和縣（市）級(jí)人民政府；各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審批權(quán)亦在國務(wù)院、省級(jí)和縣（市）級(jí)人民政府。

一九八五年，全國人大批準(zhǔn)我國加人聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約人為了以國際標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)我國的風(fēng)景名勝資源，提高我國風(fēng)景名勝區(qū)在國際上的地位，建設(shè)部隨即著手開展申報(bào)列入世界遺產(chǎn)名錄的工作。現(xiàn)在，我國已有泰山、黃山、武陵源、九寨溝、黃龍五處風(fēng)景名勝區(qū)被列入世界遺產(chǎn)。中國的風(fēng)景名勝區(qū)正走向世界，更加廣泛地展現(xiàn)其珍貴價(jià)值和絢麗風(fēng)姿。

4、當(dāng)前形勢(shì)，相當(dāng)嚴(yán)峻。

1）一部分同志對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差，把風(fēng)景名勝區(qū)這一特殊的資源事業(yè)等同于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。

2）風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順，各家插手，政出多門，各行其是，從部門利益和局部利益出發(fā)，劃地為牢，造成資源破壞和管理混亂。

3）開發(fā)建設(shè)違反規(guī)劃，缺乏科學(xué)論證，急功近利，破壞性建設(shè)增多，破壞自然景觀而使風(fēng)景名勝區(qū)人工化、城市化傾向嚴(yán)重。

對(duì)此，我們要看到問題的嚴(yán)重性，要有緊迫感、危機(jī)感，否則，將會(huì)出現(xiàn)歷史性的重大失誤。

二、科學(xué)準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)，全面充分地發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)的作用

中國風(fēng)景名勝區(qū)與國際上的國家公園（National Park）相對(duì)應(yīng)，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)。中國國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文名稱為 National Park of China。風(fēng)景名勝區(qū)是經(jīng)政府審定命名的風(fēng)景名勝資源集中的地域。風(fēng)景名勝資源可分為自然資源與人文資源兩大類。自然資源包括：山川、河流、湖泊、海濱、島嶼、森林、動(dòng)植物、特殊地質(zhì)、地貌、溶洞、化石、天文氣象等。人文資源包括：文物古跡、歷史遺址、革命紀(jì)念地、園林、建筑、工程設(shè)施、宗教寺廟、民俗風(fēng)情等。風(fēng)景名勝資源既珍貴，又脆弱，一旦破壞，不可再生。我國確定風(fēng)景名勝區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是：具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值．自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽、休息，或進(jìn)行科學(xué)文化教育活動(dòng)，具有一定的規(guī)模和范圍、因此，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)是國家社會(huì)公益事業(yè)。與國際上建立國家公園一樣，我國建立風(fēng)景名勝區(qū)，是要為國家保留一批珍貴的風(fēng)景名勝資源（包括生物資源），同時(shí)科學(xué)地建設(shè)管理，合理地開發(fā)利用。

風(fēng)景名勝區(qū)的主要作用是：

1）保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境。自人類進(jìn)人工業(yè)社會(huì)以來，人們征服自然，改造甚至破壞環(huán)境，開發(fā)資源，甚至是掠奪性開發(fā)，給大自然造成嚴(yán)重破壞，生態(tài)失衡，生物多樣性嚴(yán)重減少，環(huán)境惡化，反過來又威脅人類自身的生存。在這傷痕累累的地球上，難得保存下來的優(yōu)美的原生自然風(fēng)景孤島，就成了人們回歸大自然和開展科學(xué)文化教育活動(dòng)的理想地域。我國建立的512處風(fēng)景名勝區(qū)，為中國乃至世界保存了512處具有典型代表性的自然本底，因此，保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境是風(fēng)景名勝區(qū)最基本的作用。

（2）發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活。風(fēng)景名勝區(qū)是我們回歸大自然的首先選擇。中華民族歷史上就有祟尚山水、熱愛自然、登高涉險(xiǎn)的傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會(huì)的緊張生活使人們更樂于游覽山河，開闊胸襟，陶冶情操，鍛煉體魄，訪勝獵奇，增長膽識(shí)。風(fēng)景名勝區(qū)的壯麗山河、燦爛文化、歷史文物、民俗風(fēng)情，足以引起我們的驕傲、自信、自強(qiáng)和自豪，能夠激發(fā)人們特別是青少年熱愛家鄉(xiāng)、熱愛祖國的感情，增強(qiáng)海內(nèi)外炎黃子孫的愛國熱情和民族凝聚力。

（3）開展科研和文化教育，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。風(fēng)景名勝區(qū)是研究地球變化、生物演替等自然科學(xué)的天然實(shí)驗(yàn)室和博物館，是開展科普教育的生動(dòng)課堂；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀文化資源，是歷史上留下來的寶貴遺產(chǎn)，可供研究借鑒，對(duì)發(fā)展人類文明、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步具有重要作用。

（4）通過合理開發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。風(fēng)景名勝區(qū)既有多種資源，有直接的經(jīng)濟(jì)效益，又可通過風(fēng)景名勝區(qū)“搭臺(tái)”，通過合理開發(fā)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、信息的交流、文化知識(shí)的傳播以及人們素質(zhì)的提高，為群眾脫貧開辟捷徑。不少邊遠(yuǎn)地區(qū)建立風(fēng)景名勝區(qū)后，群眾收入得到成倍增長，開放度迅速提高，有利于整個(gè)國家均衡發(fā)展。

三、風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展方向及對(duì)策

風(fēng)景名勝區(qū)是我國遼闊國土上自然景物與人文景物高度集中的具有典型意義的精華所在。各國政府為保護(hù)自然，保護(hù)人類賴以生存的家園，設(shè)立占國土面積一定比例的國家公園。我國的風(fēng)景名勝區(qū)將與世界各國的國家公園一起，共同維系地球上已經(jīng)十分脆弱的自然生態(tài)和生物多樣性。各級(jí)建設(shè)主管部門和各地風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著管理國家這塊瑰寶的歷史使命，責(zé)任重大。在當(dāng)前建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下，要根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，探索改革與合理的路子，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)加強(qiáng)行政管理，強(qiáng)化各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)行政主管部門的調(diào)控職能與手段。我們要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，端正思想，明確方向，制訂正確的發(fā)展綱領(lǐng)和目標(biāo)，不辜負(fù)黨和政府的重托，不辜負(fù)人民的期望，無愧于大自然對(duì)神州大地的恩賜與厚愛。

l、必須強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)工作的首要地位。風(fēng)景名勝區(qū)工作的基本方針是：“嚴(yán)格保護(hù)，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”。在任何情況下，都應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行這一方針，并貫穿于風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的始終，全面落實(shí)。風(fēng)景名勝區(qū)的各種自然資源和人文資源組成各具特色的景觀，是風(fēng)景名勝區(qū)的本底。鑒于風(fēng)景名勝資源的珍貴性和脆弱性，要把資源保護(hù)工作放在高于一切的首要地位，嚴(yán)格保護(hù)各種資源，完備保存，永傳于世。

2、風(fēng)景名勝區(qū)必須實(shí)行統(tǒng)一管理。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)這一法定區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理．這是由風(fēng)景名勝資源的特點(diǎn)所決定的。風(fēng)景名勝區(qū)是多種資源的有機(jī)綜合體，不可分割。這種綜合資源的價(jià)值不僅大大高于各單項(xiàng)資源的價(jià)值，也高于各單項(xiàng)資源價(jià)值的簡單疊加。只有實(shí)行統(tǒng)一管理，才能科學(xué)、合理地配置各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。根據(jù)國家法規(guī)，風(fēng)景名勝區(qū)可設(shè)政府管理，也可設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要適應(yīng)工作需要。并賦予它相應(yīng)的政府管理職能，以有效地開展管理工作。設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從統(tǒng)一管理。

3、進(jìn)一步協(xié)調(diào)與各業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。建設(shè)部門是國務(wù)院授權(quán)的風(fēng)景名勝區(qū)行政主管部幾相關(guān)行業(yè)部門包括旅游、文物、林業(yè)、宗教、土地、環(huán)保、民政、公安、工商、交通、通訊、電力等。風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)事業(yè)相互依存，要爭取各個(gè)部門支持，形成一股合力，有效地保護(hù)和利用各種資源，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)共同繁榮，促進(jìn)整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展。那種只站在部門的立場(chǎng)上，片面強(qiáng)調(diào)本行業(yè)獨(dú)立性的觀點(diǎn)是不正確的，將會(huì)損害風(fēng)景名勝區(qū)的整體利益，反過來也會(huì)影響本行業(yè)自身的發(fā)展。

4、制定法規(guī)，強(qiáng)化管理。我國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，管理水平偏低，距國家要求和國外同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)差距不小，亟需加強(qiáng)管理，改變面貌。為此，要采取以下措施：

（1）認(rèn)真執(zhí)行國務(wù)院頒發(fā)的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，及早制訂《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)法》。

（2）各地依據(jù)國家法規(guī)和當(dāng)?shù)厍闆r，通過地方人大或者政府，建立健全地方法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。

（3）制訂管理標(biāo)準(zhǔn)。在風(fēng)景名勝區(qū)逐步開展資源保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、安全游覽、文明經(jīng)營等項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，通過長期扎實(shí)的工作，提高總體管理水平。

（4）加強(qiáng)建設(shè)管理。不得在風(fēng)景名勝區(qū)各景區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出賣轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源。各建設(shè)項(xiàng)目必須按規(guī)劃組織實(shí)施，并遵照建設(shè)部《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，嚴(yán)格履行審批程序。

5、加強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施。各地要加緊編制或修定各風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)經(jīng)政府和建設(shè)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過程中的管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，防止隨意性和瞎指揮。

6、開展科學(xué)研究，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。各風(fēng)景名勝區(qū)要全面開展資源考察研究，摸清家底，為管理工作奠定科學(xué)基礎(chǔ)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。要加強(qiáng)科技人才和管理人才的培養(yǎng)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高科學(xué)決策水平。

7、對(duì)管理混亂的風(fēng)景名勝區(qū)，由上級(jí)建設(shè)主管部門提出警告，限期整改。如逾期仍無好轉(zhuǎn)，導(dǎo)致資源遭到嚴(yán)重破壞，可報(bào)經(jīng)原審定單位批準(zhǔn)，降低或撤銷該風(fēng)景名勝區(qū)的級(jí)別。