摘要：結(jié)合汶川地震災(zāi)區(qū)城市避災(zāi)場所與綠地的調(diào)研，分析我國當前城市防災(zāi)及防災(zāi)體系規(guī)劃與城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)系以及綠地建設(shè)缺失的情況，提出建立城市防災(zāi)綠地系統(tǒng)，具體結(jié)合不同階段避災(zāi)場所需求提出了緊急疏散、臨時避災(zāi)和過渡安置等避災(zāi)綠地分級規(guī)劃指標，并就推進今后平災(zāi)結(jié)合的城市綠地建設(shè)提出了健全法規(guī)、加強研究、調(diào)整功能、試點示范、定期檢查等系統(tǒng)的措施建議。

　　中國幅員遼闊，人口眾多，各種自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是近年來，隨著城市規(guī)模擴大，人口、建設(shè)量的急速發(fā)展，城市存在的安全隱患較大。城市防災(zāi)體系與城市避災(zāi)綠地的建設(shè)未受到應(yīng)有的重視，呈現(xiàn)出滯后的狀況，此次汶川地震使這方面的問題得以暴露。具體反映在：城市開敞空間布局不合理，尤其是城市中心區(qū)缺少綠地；避災(zāi)綠地體系不健全，綠地總量不足；現(xiàn)使用的避災(zāi)綠地亦存在次生災(zāi)害隱患；具有相應(yīng)設(shè)施的固定避災(zāi)場所或公園缺失。從以上問題看出：我國城鎮(zhèn)綜合防災(zāi)和避災(zāi)綠地規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理有待于認真研究和落實。本文從城市防災(zāi)、減災(zāi)、避險等城市安全角度就我國城市綜合防災(zāi)與綠地規(guī)劃建設(shè)進行探討。

　　1 城市安全與城市防災(zāi)規(guī)劃

　　城市安全是指城市抵御、減輕自然或人為災(zāi)害破壞城市建設(shè)，威脅人員生命財產(chǎn)的一種防預(yù)能力。城市災(zāi)害是難以完全避免的，因此，在城市規(guī)劃中，針對重要的城市災(zāi)害需專門編制防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)規(guī)劃；針對多種災(zāi)害或次生災(zāi)害需編制綜合防災(zāi)規(guī)劃。

　　1.1  災(zāi)害類型與城市受災(zāi)的特點

　　城市災(zāi)害有自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，這些災(zāi)害對城市的破壞既有不同點也有共同特征。在許多災(zāi)害發(fā)生時又伴有次生災(zāi)害，導(dǎo)致更嚴重的災(zāi)難。城市災(zāi)害及城市受災(zāi)的特點見(表1)：

表1：城市主要災(zāi)害類型與特點一覽表

災(zāi)害類型	災(zāi)害分布地區(qū)	城市受災(zāi)特點	易發(fā)次生災(zāi)害
地震	地質(zhì)斷裂帶	大范圍、突發(fā)性	火災(zāi)、水災(zāi)、 疫情、滑坡
洪澇	濱水低地	汛期、洪水淹沒與內(nèi)澇	疫情
臺風	東南沿海城市	構(gòu)筑物塌落、樹木倒伏	水澇、泥石流
海嘯	沿海低地城市	淹沒、浪涌沖擊、 建筑物沖毀	壓埋及漂浮物沖擊
火災(zāi)	建筑密集區(qū)	大風天、順風蔓延	爆炸、人員逃生踩踏
滑坡	山地城市	地震、暴雨、滑坡泥石流淹沒	水災(zāi)
工業(yè)災(zāi)害	工業(yè)區(qū)、倉儲區(qū)	毒氣、有害液體泄露、爆炸	火災(zāi)
流行疫病	入口密集區(qū)	人員傳染、迅速擴大
戰(zhàn)爭災(zāi)害	戰(zhàn)略要地、重點城市、 工業(yè)城市	戰(zhàn)爭期間、轟炸、建筑物倒塌	火災(zāi)、水災(zāi)

　　1.2  城市防災(zāi)與防災(zāi)體系規(guī)劃

　　面對如此多的災(zāi)害威脅，為提高城市的安全，預(yù)防城市災(zāi)害，必須在城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城市防災(zāi)、減災(zāi)的特點與要求，并應(yīng)布城市規(guī)劃建設(shè)的各個層面逐一落實，建立一個綜合的城市防災(zāi)體系。

　　首先，應(yīng)根據(jù)地質(zhì)條件確定城市選址與規(guī)模。有效避開地質(zhì)斷裂帶，減輕可能發(fā)生的地震破壞程度。山地城市依據(jù)安全空間確定城市規(guī)模，避免靠山建設(shè)，避免或減少因山體滑坡對城市造成的破壞。

　　其次，應(yīng)在城市總體規(guī)劃中考慮城市的綜合防災(zāi)要求，規(guī)劃出有利于城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，留出適宜的開放空間與防護用地，合理安排及有效隔離具有安全隱患的能源設(shè)施、危險品倉庫與工業(yè)生產(chǎn)項目。減少工業(yè)災(zāi)害發(fā)生時對城市居民的傷害。

　　其三，根據(jù)城市的環(huán)境特點與發(fā)生各類災(zāi)害的可能，編制抗震、防洪、消防、人防和地質(zhì)災(zāi)害防護等專業(yè)規(guī)劃。各項防災(zāi)、減災(zāi)的專業(yè)規(guī)劃應(yīng)在全面分析的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃原則、標準與措施。結(jié)合城市用地的分區(qū)布局，提出用于城市綜合防災(zāi)的具體量化的用地與空間。以抗震防災(zāi)專項規(guī)劃為例，在避震疏散場所的規(guī)劃中，應(yīng)根據(jù)疏散人口數(shù)量和分布情況進行計算，依次安排各類避震疏散場所用地規(guī)模與分布位置。這些疏散場地包括城市公園、廣場、體育場、綠地、空曠場地、停車場和大型人防工程等。

　　2    城市防災(zāi)體系與綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　盡管城市災(zāi)害有各自的特點，但預(yù)防和減輕城市各類災(zāi)害，在規(guī)劃上有其共性特征，主要體現(xiàn)在防護隔離、疏散避險與救災(zāi)安置等場所的用地規(guī)劃布局上。因為這些防災(zāi)避險空間是以城市綠地為主體，所以城市防災(zāi)和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃有著密切的關(guān)系。以往的城市防災(zāi)規(guī)劃也常常盡可能多的將防災(zāi)避險功能安排在城市綠地中，往往超出了綠地的實際承載能力。究竟城市綠地承擔著什么樣的防災(zāi)功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市防災(zāi)規(guī)劃的相互關(guān)系是什么？對此，應(yīng)就綠地系統(tǒng)規(guī)劃與各類城市綠地防災(zāi)功能進行綜合分析與研究。

　　2.1  當前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃情況

　　城市綠地系統(tǒng)是基于城市的山、水地貌條件和城市的布局結(jié)構(gòu)特點，規(guī)劃出的貫穿城市內(nèi)外，由點、線、面綠地組成的綠地網(wǎng)絡(luò)。城市綠地系統(tǒng)既包括了進入城市建設(shè)用地指標的園林綠地，也包括城郊竹山林、田園、濕地等其他綠地。

　　(1)  城市綠地規(guī)劃的相關(guān)指標規(guī)定

　　在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中，城市綠地分為公共綠地與生產(chǎn)防護綠地。在其他各類建設(shè)用地中分布的綠地作為單位附屬綠地，不進入城市總體規(guī)劃的用地平衡。國務(wù)院關(guān)于加強城市綠化建設(shè)的通知 (國發(fā)[2001]20號)文件中提出2010年全國城市人均公共綠地面積達到10平方米以上，城市中心區(qū)人均公共綠地達到6平方米以上，城市規(guī)劃建成區(qū)綠地率達到35%以上�！冻鞘芯G化規(guī)劃建設(shè)指標的規(guī)定》(建城[1993]784號)中對各類附屬綠地提出指標，新建居住區(qū)綠地率不低于30%，工業(yè)企業(yè)、商業(yè)中心等綠地率不低于20%，學(xué)校、醫(yī)院、機關(guān)團體、公共文化設(shè)施等綠地率不低于35%，污染性工廠的綠地率不低于30%，并設(shè)置不少于50m的防護林帶，城市水體及鐵路旁的防護林帶寬度不少于30m，城市道路綠地率達到15%~20%。

　　(2)  城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的深度與重點

　　城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中的一個專業(yè)或?qū)ｍ椧?guī)劃，其規(guī)劃深度僅限于城市總體規(guī)劃層面。城市綠地系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃的重點是：結(jié)合城市的用地布局建立一個有利于城市生態(tài)健全發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)；有利于城市居民使用并均勻分布的公園系統(tǒng)。在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中能夠落實公共綠地和生產(chǎn)防護綠地，單位附屬綠地僅體現(xiàn)規(guī)劃要求，具體用地需要在城市詳細規(guī)劃中逐步落實。城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃是近年來為加強城市綠地的規(guī)劃建設(shè)，單獨進行編制的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。其規(guī)劃的特點是在深入專業(yè)調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，從城市生態(tài)建設(shè)、植物景觀建設(shè)、生物多樣性保護與建設(shè)等方面提出更細化、針對性更強的規(guī)劃要求。近年來編制的城市綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃強化了綠地結(jié)合城市防災(zāi)的要求，普遍增加了防災(zāi)綠地規(guī)劃這一內(nèi)容。

　　2.2  城市綠地具有的防災(zāi)避險功能

　　城市中的各類綠地均具有一定的防災(zāi)功能，因城市綠地分布位置不同其防災(zāi)避險的特點各有不同。分布在城市河濱低地的防護綠地在汛期具有蓄水排澇與行洪作用，從而可減少城市水災(zāi)；分布在工業(yè)區(qū)、危險品倉庫外的隔離防護綠地，可以有效地減少或緩解事故發(fā)生時對周邊居民的危害；分布在城市中的各類隔離綠帶及道路綠帶可以起到阻燃作用，從而減少城市火災(zāi)的蔓延；分布在城市中的大型公園和城郊綠地可以作為避災(zāi)安置場所，各類單位附屬綠地可以作為災(zāi)時人員緊急避災(zāi)疏散場所。

　　2.3  結(jié)合城市防災(zāi)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　既然城市綠地擔負著如此重要的城市防災(zāi)功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)將綠地防災(zāi)避險切能規(guī)劃作為其中重要的一個組成部分。具體規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)在3個萬面：

　　第一，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)與城市綜合防災(zāi)規(guī)劃在用地布局上統(tǒng)籌安排，較好結(jié)合，突出城市防災(zāi)重點。合理確定生產(chǎn)防護綠地與公共綠地布局，保證公共綠地本身的安全，避免將防護綠地作為公共綠地。合理布置各級綠地，明確各類防災(zāi)綠地的功能與作用，確定各級防災(zāi)綠地的服務(wù)半徑與范圍。

　　第二，根據(jù)規(guī)劃的防災(zāi)綠地具體用地條件，測算其避災(zāi)人員容量。計算容量時應(yīng)扣除水面、陡坡、山地、灌木叢林等人員不能進入的用地；扣除高層建筑物下不安全地帶和人員疏散通道用地；扣除文物保護用地。通過避災(zāi)容量的計算，驗證城市防災(zāi)規(guī)劃的合理性。

　　第三，對重點防災(zāi)避險綠地的規(guī)劃應(yīng)提出平災(zāi)結(jié)合的設(shè)計要求。如分布在城市中心區(qū)的綠地承擔的防災(zāi)避險功能較強，其綠地設(shè)計應(yīng)盡量保持林下開放空間，少植灌叢，少用水池，少堆地形。對一些在災(zāi)時可結(jié)合作為固定避災(zāi)安置場所的公園綠地，應(yīng)增加災(zāi)時可以迅速轉(zhuǎn)換利用的場地和設(shè)施，如營地、水井、廁所、管網(wǎng)、通訊、照明等。