作為綜合研究和確定城市性質、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，處理遠期發(fā)展與近期建設關系，指導城市合理發(fā)展的戰(zhàn)略部署和綱領性文件，總體規(guī)劃就如同美麗的藍圖一樣，引導和調控著城市建設，保護和管理著城市空間資源，在指導城市有序發(fā)展、提高建設和管理水平等方面發(fā)揮著重要作用。

　　隨著總體規(guī)劃編制工作的不斷開展和逐步深入，對于城市總體規(guī)劃的內容、審批、監(jiān)督等問題，業(yè)內存在不同的觀點。有人認為，當前的城市總體規(guī)劃過于面面俱到、大而全，沒有抓住更核心、更需要關注的城市問題，缺乏戰(zhàn)略性和綱領性，建議給總體規(guī)劃“瘦身”。有人則認為，城市總體規(guī)劃還應當是綜合性的、多要素的整體空間規(guī)劃，如果城市總體規(guī)劃“瘦身”到只有城市規(guī)模、城市布局等內容，其他的城市發(fā)展和建設要素就很難找到予以明確的載體。

　　針對城市總體規(guī)劃批什么、誰來批、怎么批等問題，在2009年中國城市規(guī)劃年會上，業(yè)內的專家、政府官員、從業(yè)人員，各抒已見，展開激烈的探討與思想的碰撞。

　　城市規(guī)劃編制體系存在與市場經濟不匹配的因素

　　中國城市規(guī)劃設計研究院規(guī)劃所董珂博士分析到，當前的城市總體規(guī)劃的編制，存在內容過于盲目、規(guī)劃周期過長、公共利益維護得不夠等問題，這些問題都是表面現(xiàn)象。本質上，主要是因為目前的規(guī)劃編制體系和市場經濟存在一些不匹配的因素，主要有兩條：一是城市開發(fā)建設的主體與規(guī)劃編制主體、編制內容的不對應；二是城市規(guī)劃審批主體與管理事權的不對應。

　　他指出，城市總體規(guī)劃的目的和作用主要是維護公眾利益、維護局部微觀利益、為城市政府提供決策咨詢、為開發(fā)商提供合理的引導。

　　對城市總體規(guī)劃的編制，他提出五點建議：第一，健全公共參與機制。第二，在公眾利益必須補位的前提下，可以分成兩部分——長遠期的戰(zhàn)略規(guī)劃，內容比較宏觀一些；近中期的建設規(guī)劃，內容以微觀戰(zhàn)術性的為主。第三，建立實施評估機制。建立實施評估機制的核心并不是評估優(yōu)劣，而是通過建立反饋的機制，以應對未來的不確定性。第四，強化剛性內容。第五，各年用地規(guī)模與當年人口規(guī)模掛鉤。建議在人均建設用地標準的基礎上，根據當年年末的人口統(tǒng)計來確定第二年的用地投放增量。

　　增加階段性實施目標加強總規(guī)實施嚴肅性

　　山西省建設廳總規(guī)劃師李錦生從加強對地方政府全面實施總體規(guī)劃進行監(jiān)控的角度，指出總體規(guī)劃對于公共領域建設的內容應盡可能地明確，并且介紹了山西省在總體規(guī)劃中增加了一個細致的批復，對不同階段各項公共領域建設的具體指標加以明確的實踐。

　　他指出，作為城市政府來講，實施總體規(guī)劃無非是為了實現(xiàn)公共領域的建設職能和公眾利益的管制功能。前者主要包括基礎設施、公園、綠地、交通等等。然而從實施情況來看，與這兩個方面相比，政府更加重視的是規(guī)劃里城市規(guī)模的實現(xiàn)。

　　他介紹到，為了保證總體規(guī)劃落到實處，而不只是一張掛掛而已的圖紙，山西省在總體規(guī)劃的批件里頭，增加了分階段的實施目標，主要包括20項重要公共建設領域的目標，如：住房建設目標、中小學建設目標、基礎設施建設目標、城市改建等內容。在2010年、2015年、2020年等不同階段，這些目標要達到一個什么樣的水平，在總體規(guī)劃的批文里全部都有。

　　李錦生解釋道：“之所以將總體規(guī)劃細化到如此詳細，是為了對其階段性實施情況進行督查和評價。到2015年，我們將對總體規(guī)劃的實施情況組織專家進行一次全面的評價。這對于當?shù)卣�府來講，加強了總體規(guī)劃實施的嚴肅性。不是想不想實施的問題，而是只要寫進去就必須實施。”

　　內容不同審批政府不同城市不同規(guī)劃內容不同

　　廣州市規(guī)劃院總工程師王國恩指出，目前總體規(guī)劃存在三個問題：第一，總體規(guī)劃的內容非常龐雜，學科的內涵和外延不斷擴張，我們自己工作的主體弄不清楚。第二，總體規(guī)劃在深度上越來越細，專項研究越來越多，畫出來的規(guī)劃圖越來越多、越來越漂亮，這些美麗的、理想的圖紙，往往在實施中間全部變形。第三，整個審批的周期越來越長，有的少則兩三年，多則四五年，甚至更長時間。等到批下來的時候，現(xiàn)狀已經超過了規(guī)劃�！�

　　王國恩認為，需要上級政府進行審批的內容，包括四個方面：第一，是關于國家戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略的內容。第二，是區(qū)域統(tǒng)籌的和協(xié)調的基本內容。其中，區(qū)域生態(tài)保護、區(qū)域性基礎設施的內容是重點。第三，是城市資源的合理利用與基本生態(tài)控制的內容。這一點深圳做得比較好，總體規(guī)劃對基本生態(tài)控制線進行了立法，相反很多城市在這方面沒有做到這一點，把當前的基本生態(tài)控制當成城市總體規(guī)劃的一般性內容來進行控制。第四，是關于公共領域建設和保障性措施的內容。他認為，以上四個方面是構成上級政府審批城市總體規(guī)劃最核心的內容。對于地方政府，對總體規(guī)劃的關注主要包括兩個內容：一是城市功能、布局的協(xié)調；二是城市總體規(guī)劃實施的有序保障。

　　他指出，特大城市和一般中等城市在編制內容上是不一樣的。對于特大城市來說，由于發(fā)展過程有不確定性，戰(zhàn)略性是可變的，因此總體規(guī)劃應更加注重城市的結構，應該賦予其更大的彈性；對于一般性的城市甚至是小城市，因其20年、30年的發(fā)展基本上是可以明確的，很少需要在戰(zhàn)略上或者是方向上進行普遍性的調整。

　　把總體規(guī)劃變成城市的總規(guī)、大家的總規(guī)

　　武漢市國土資源和規(guī)劃局副局長劉奇志說，總體規(guī)劃應當重視長遠，落實到現(xiàn)實。只有落實到我們現(xiàn)在真正要建設的事情，才能把規(guī)劃的作用發(fā)揮出來，不然就是一張美好的藍圖。他曾于上世紀90年代去過新加坡，感受最深的是不論到哪個部門大家講的都是一個規(guī)劃。而我們則是不同部門講的是不同的規(guī)劃。交通委員會講的是交通的規(guī)劃；電力部門講的是電力規(guī)劃……很多時候這些規(guī)劃如果疊在一張圖上的話，很多地方都是相互干擾的。

　　因此，他強調，規(guī)劃應當起到引導作用，在什么地區(qū)進行近期建設比較合理，什么地區(qū)不合理。比如說建設居住區(qū)，應當配套相應的城市公共服務設施，形成合力，就不會出現(xiàn)在一些小區(qū)建成之后，公交沒有、服務設施沒有、生活不方便等一系列問題。

　　他說：“總體規(guī)劃要靠大家去實施。一定要把我們的總規(guī)變成城市的總規(guī)、大家的總規(guī)，那個總規(guī)才是真正的總規(guī)。”