四、我國(guó)抗旱工作存在什么主要問(wèn)題？

　　回顧晁錯(cuò)“畜積多而備先具”的思想，感到前人總結(jié)的真理在當(dāng)代社會(huì)并未得到很好的傳承。盡管國(guó)家防總在2003年提出要由被動(dòng)抗旱向主動(dòng)干旱管理、由單一的農(nóng)業(yè)抗旱向全面抗旱的戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)變，但目前存在的生產(chǎn)與資源的結(jié)構(gòu)性失衡和體制障礙使得我國(guó)應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的工作難于擺脫應(yīng)急抗旱的被動(dòng)局面。

　　從資源的角度看，農(nóng)業(yè)用水占所有供水量的65%以上，是關(guān)系水源和糧食安全的決定性因素。我國(guó)未來(lái)干旱管理面臨的最大問(wèn)題應(yīng)是南北糧食生產(chǎn)和水資源的結(jié)構(gòu)性失衡。自改革開放以來(lái)，我國(guó)的糧食生產(chǎn)重心持續(xù)地從水資源豐富的南方向缺水的北方轉(zhuǎn)移，這一趨勢(shì)自2000年后表現(xiàn)尤其突出。這主要是由于北方很多低產(chǎn)田由于灌溉設(shè)施的改善變成了高產(chǎn)田，糧食產(chǎn)量得到大幅提高；而南方很多省份由于耕地面積減少，糧食生產(chǎn)的比較效益低，農(nóng)民的種糧積極性下降，復(fù)種指數(shù)減小，導(dǎo)致南方糧食總產(chǎn)量減少。這就出現(xiàn)了人們所說(shuō)的傳統(tǒng)的“南糧北運(yùn)”已轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南調(diào)”的現(xiàn)象。這一轉(zhuǎn)變很大程度是以犧牲北方的水資源，尤其是地下水資源為代價(jià)的。根據(jù)《中國(guó)地下水資源》叢書中提供的2000年以前的資料我們繪制了我國(guó)地下水資源開采率地圖。發(fā)現(xiàn)北方除了荒漠無(wú)人區(qū)外，絕大多數(shù)地區(qū)都面臨地下水超采問(wèn)題。在華北平原由于常年超采地下水，出現(xiàn)大量地下漏斗區(qū)，甚至出現(xiàn)了部分地下含水層疏干的區(qū)域。由近年的干旱影響可知，地表水，包括大中型水庫(kù)蓄水，由于旱期的強(qiáng)烈蒸發(fā)和過(guò)度取水，在短時(shí)間內(nèi)會(huì)急劇減少，難于滿足應(yīng)對(duì)持續(xù)干旱的用水需求。應(yīng)急打井成了抗旱部門的一個(gè)主要手段。在持續(xù)多年極端干旱里，地下水將成為唯一的生命線。如果說(shuō)20世紀(jì)60年代以前，人們因?yàn)槿狈��?duì)地下水資源的認(rèn)識(shí)而在旱期無(wú)水可用，那么在21世紀(jì)，人們可能會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期的無(wú)節(jié)制開采地下水而出現(xiàn)無(wú)水可抽的局面。若不提早制定政策扭轉(zhuǎn)目前存在的南北糧食生產(chǎn)和水資源的結(jié)構(gòu)性失衡趨勢(shì)，極端旱期的任何應(yīng)急措施都會(huì)因資源的枯竭而變得無(wú)能為力。

　　從體制上看，目前國(guó)家防汛抗旱總指揮部（防總）的實(shí)際職能還主要定位于“抗”，而不是充分體現(xiàn)晁錯(cuò)思想的“備”。國(guó)家防總雖然有多個(gè)部委作為其成員單位，但一般而言只有在水旱災(zāi)害發(fā)生之后才真正發(fā)揮各協(xié)調(diào)指揮職能。而立足于“備”則需功在平時(shí)。目前,國(guó)家防總抗旱的日常事務(wù)由國(guó)家防汛抗旱辦公室（防辦）組織協(xié)調(diào)。由于防辦設(shè)在水利部門，其內(nèi)部成員主要來(lái)自水利系統(tǒng)，而其他部委并沒(méi)有人員實(shí)質(zhì)參與防辦的日常運(yùn)作。因此,在平時(shí)國(guó)家防辦除了在水利系統(tǒng)發(fā)揮影響力外，難于真正組織協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行系統(tǒng)化的災(zāi)前準(zhǔn)備；難于通盤考慮水資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)問(wèn)題，也難于全面解決目前南北方糧食生產(chǎn)宏觀結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。如果不自上而下突破體制障礙、沒(méi)有多部門的日常統(tǒng)一協(xié)作，抗旱工作必然會(huì)始終處于被動(dòng)應(yīng)急狀態(tài)。

　　正因?yàn)轶w制等因素制約，目前我國(guó)還沒(méi)有專門制定應(yīng)對(duì)歷史上多次重演的持續(xù)多年極端大旱的統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施預(yù)案，而現(xiàn)存的抗旱預(yù)案都是針對(duì)區(qū)域性短歷史干旱而制定的。目前在干旱發(fā)生后，很多地方都缺乏明確的抗旱目標(biāo)，抗旱時(shí)往往一哄而上，在旱災(zāi)的初期就大量地消耗了水資源，而不是采取措施盡可能節(jié)省水資源作打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。這一抗旱模式在長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)干旱的情況下甚至可能會(huì)加劇后期的災(zāi)情。

　　由于存在不同的業(yè)務(wù)分工和部門利益問(wèn)題，行業(yè)間的信息共享程度非常低，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。例如水利行業(yè)由于無(wú)法共享氣象部門的數(shù)據(jù)，便在其行業(yè)內(nèi)再建一套覆蓋全國(guó)的雨量監(jiān)測(cè)網(wǎng)；同樣地，水利部門的水情和水資源數(shù)據(jù)其他部門也無(wú)法共享。因此在旱情分析上，不少部門都有一套自己的數(shù)據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)法建立真正意義的綜合旱情指標(biāo)和有效的信息化決策支持系統(tǒng)。因此目前國(guó)家對(duì)旱情的掌握還主要依賴于行業(yè)各自的分散信息和已受旱地區(qū)的行政層層上報(bào)機(jī)制，導(dǎo)致旱情信息滯后，難于做到有效預(yù)警和正確的災(zāi)情評(píng)估、確立明確的抗旱目標(biāo)、提前采取主動(dòng)措施減少旱災(zāi)影響。也正由于大量的行業(yè)信息無(wú)法共享，科研與高校部門無(wú)法得到真實(shí)的數(shù)據(jù)從事基礎(chǔ)研究，嚴(yán)重限制了科學(xué)研究的發(fā)展，制約了干旱管理工作水平的提高。

　　另外，由于干旱成災(zāi)過(guò)程緩慢，往往容易產(chǎn)生麻痹思想。與防汛相比，抗旱工作無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、經(jīng)費(fèi)安排、科研資助等諸方面都處于次要地位。很多人認(rèn)為抗旱工作只要各部門能夠臨時(shí)協(xié)調(diào)，并不需要統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和技術(shù)支撐。但幾千年的歷史記錄和近年來(lái)頻繁發(fā)生的旱災(zāi)已不斷地向我們發(fā)出了警告：人類在旱災(zāi)面前非常脆弱。若不及早對(duì)極端旱災(zāi)進(jìn)行系統(tǒng)研究，制定統(tǒng)一應(yīng)對(duì)方案，旱災(zāi)對(duì)未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅將是致命的。

　　五、如何實(shí)現(xiàn)水旱不驚？ 

　　晁錯(cuò)總結(jié)堯禹時(shí)期有連續(xù)九年大水，湯帝在位時(shí)有連續(xù)七年大旱，但國(guó)家做到了水旱不驚，做好充分的預(yù)防準(zhǔn)備是唯一法寶。與遠(yuǎn)古相比，現(xiàn)代的人口與資源壓力增加，矛盾更加復(fù)雜化，但“有備無(wú)患”的真理并沒(méi)有改變。我們認(rèn)為抗旱工作應(yīng)從戰(zhàn)略上作出如下調(diào)整。

　　第一，國(guó)家防總和防辦系統(tǒng)的職能改革。這是實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)抗旱到主動(dòng)備旱轉(zhuǎn)變的最關(guān)鍵問(wèn)題。防總本身的作用是指揮多部門協(xié)調(diào)響應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但主要以應(yīng)急為主。除了應(yīng)急職能外，防總應(yīng)針對(duì)“備”的問(wèn)題發(fā)揮日常的組織協(xié)調(diào)功能，加強(qiáng)國(guó)家與各級(jí)地方防辦的職能。這就需要改變?nèi)藗冃哪恐蟹擂k是水利部門的防辦、而非國(guó)家防總的防辦的印象；需改變防辦內(nèi)部的部門組織結(jié)構(gòu)，讓各成員單位都能實(shí)質(zhì)參與日常運(yùn)作，這樣方能有效整合資源、制定統(tǒng)一的長(zhǎng)期規(guī)劃和預(yù)案措施、保障由中央到地方的政策措施得到有效執(zhí)行。

　　第二，扭轉(zhuǎn)目前南北糧食生產(chǎn)與水資源結(jié)構(gòu)失衡的局面。這需要各區(qū)域的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐馁Y源相協(xié)調(diào)，短期的掠奪式過(guò)度開發(fā)必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。扭轉(zhuǎn)目前的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題應(yīng)兩步走。首先，需制定政策，根據(jù)人口與資源規(guī)定各省的糧食生產(chǎn)的責(zé)任與量化任務(wù)，在近期內(nèi)用政策與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的措施，重新提高南方的糧食產(chǎn)量在全國(guó)的比重。而北方水資源已經(jīng)被過(guò)度開發(fā)的區(qū)域要主動(dòng)減少糧食產(chǎn)量，休養(yǎng)生息，逐步恢復(fù)水資源儲(chǔ)備。此外，還需控制高水耗的產(chǎn)業(yè)在缺水地區(qū)的布局，依據(jù)水資源決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。其次，傳統(tǒng)的灌溉系統(tǒng)水資源利用率低，擴(kuò)大傳統(tǒng)灌溉面積只能加快北方水資源消耗速度。而高效灌溉可減少用水70%以上。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)逐步使高效灌溉變得可能。除中央和北方各省自身加強(qiáng)高效灌溉的設(shè)施農(nóng)業(yè)投入外，南方的發(fā)達(dá)省區(qū)應(yīng)與北方建立對(duì)口農(nóng)業(yè)設(shè)施援建機(jī)制，大幅度提高北方的灌溉效率，避免南方僅以簡(jiǎn)單的市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買北方糧食、消耗北方的短缺資源。當(dāng)北方耗水量大量減少、水資源開發(fā)控制在可持續(xù)發(fā)展的范圍內(nèi)之后，南方可逐步減少糧食生產(chǎn)比重，從而建立全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食生產(chǎn)與水資源的宏觀協(xié)調(diào)關(guān)系。

　　第三，制定全國(guó)范圍應(yīng)對(duì)極端旱災(zāi)的規(guī)劃與預(yù)案措施。歷史上多次極端旱災(zāi)都持續(xù)三年以上。國(guó)家應(yīng)制定至少能夠應(yīng)付全國(guó)范圍持續(xù)三年大旱的預(yù)防方案。要將水資源儲(chǔ)備與糧食儲(chǔ)備一樣提到安全戰(zhàn)略高度，確保多年大旱期間能夠維持基本的生活與生產(chǎn)需要。地下水儲(chǔ)備是這一措施的關(guān)鍵。我們初步估算，北方平原區(qū)見(jiàn)過(guò)幾十年的過(guò)度地下水開采，留下了巨大的地下庫(kù)容空間。如華北平原北部在近40年時(shí)間內(nèi)已過(guò)度開采了上千億立方米地下水，如若能恢復(fù)這部分地下水儲(chǔ)量，加之旱期控制用水，完全可以安然度過(guò)極端旱情�；謴�(fù)地下水并不需要建大規(guī)模水利工程，但需要大力提升政府對(duì)資源的管理水平。在北方地區(qū)首先要停止地下水過(guò)度開采，逐步恢復(fù)地下水水位，設(shè)置地下水水位保護(hù)紅線。在平時(shí)絕不允許水位低于紅線，干旱期過(guò)后要迅速恢復(fù)水位。南方地區(qū)除了加強(qiáng)地表水利工程建設(shè)外，還應(yīng)根據(jù)社區(qū)人口與環(huán)境狀況，提前勘測(cè)地下水源，建好取水口，但不到大旱時(shí)期則封存不動(dòng)。只有這樣才能避免臨時(shí)找水、打井的被動(dòng)應(yīng)急局面。若全國(guó)平原區(qū)有足夠的地下水儲(chǔ)備，加之山區(qū)水庫(kù)和社區(qū)蓄水設(shè)施，在有效的節(jié)水政策下，完全能夠穩(wěn)定全國(guó)絕大多數(shù)人民的生活和生產(chǎn)，再對(duì)困難地區(qū)實(shí)行救援，可將旱災(zāi)影響降至可控制的水平。在糧食生產(chǎn)方面，除需確保充足的糧食儲(chǔ)備水平外，還應(yīng)預(yù)備高產(chǎn)的薯類作物種子，一旦發(fā)生大范圍旱災(zāi)，根據(jù)區(qū)域間旱情差異，在有條件的地區(qū)擴(kuò)大這類高產(chǎn)作物種植面積。在生活與生產(chǎn)用水方面，首先要確立旱期節(jié)水目標(biāo)，采取措施限制需求、節(jié)約用水，避免不顧資源而片面滿足各種用水需求，作持久抗旱的準(zhǔn)備。若大范圍的持續(xù)旱災(zāi)能夠安然度過(guò)，未來(lái)的季節(jié)性區(qū)域干旱自然不會(huì)出現(xiàn)像今天這樣全國(guó)緊急動(dòng)員，四處應(yīng)急找水的被動(dòng)局面。

　　第四，加強(qiáng)信息化預(yù)警技術(shù)研發(fā)。目前干旱的信息化管理及預(yù)警能力十分薄弱，從國(guó)家到地方都沒(méi)有建立起完整的干旱管理數(shù)據(jù)庫(kù)，旱情監(jiān)測(cè)信息和指標(biāo)體系很不健全，旱情掌握的時(shí)效性差，災(zāi)情分析技術(shù)基本還處于空白狀態(tài)。這需制定數(shù)據(jù)共享法規(guī)，打破多年來(lái)形成的行業(yè)信息不共享局面，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，研究綜合的旱情指標(biāo)體系和預(yù)警參數(shù)，研發(fā)能夠動(dòng)態(tài)分析工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市災(zāi)情的模型和軟件平臺(tái)。為及時(shí)掌握旱情與災(zāi)情發(fā)展、評(píng)估未來(lái)災(zāi)情變化趨勢(shì)、提前制定應(yīng)對(duì)預(yù)案提供決策依據(jù)。

　　第五，加強(qiáng)干旱管理的立法工作。2009年，我國(guó)首部針對(duì)抗旱工作具有行政法規(guī)意義的《中華人民共和國(guó)抗旱條例》正式頒布實(shí)施。這一條例規(guī)定了抗旱的工作原則與方向，但更具體的條款有待進(jìn)一步完善相關(guān)的配套法規(guī)，形成自上而下的完整法規(guī)體系。目前最重要的是及時(shí)總結(jié)抗旱條例的實(shí)施效果，為進(jìn)一步形成完備的法律性文件作準(zhǔn)備。在加強(qiáng)法規(guī)制定工作的同時(shí)，更重要的是落實(shí)法規(guī)要求，真正做到依法抗旱。

　　第六，加強(qiáng)公眾教育和市場(chǎng)機(jī)制培育。目前工作的節(jié)水意識(shí)教育得到普遍加強(qiáng)，除了宣傳外，還需輔以市場(chǎng)機(jī)制，如階梯水價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，需將宣傳、市場(chǎng)和政府扶持等措施綜合起來(lái)，切實(shí)提高高效灌溉的積極性，大幅度減少農(nóng)業(yè)用水量。同時(shí)加強(qiáng)旱災(zāi)防范的意識(shí)教育，以家庭和社區(qū)為單位增加水源分散儲(chǔ)備能力，減小旱災(zāi)的脆弱性。旱災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)培育也是轉(zhuǎn)移和分?jǐn)偤禐?zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，應(yīng)加強(qiáng)這一方向的研究和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)交流。最后，還需加大對(duì)干旱的科學(xué)研究工作，加深對(duì)干旱的自然過(guò)程和成災(zāi)機(jī)理的認(rèn)識(shí)，提高干旱的管理水平。

　　總之，我們認(rèn)為旱災(zāi)是可以有效防范的。若能切實(shí)理順干旱的管理體制，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，制定有效的法規(guī)和應(yīng)對(duì)特大旱災(zāi)的規(guī)劃，切實(shí)做好由國(guó)家到社區(qū)的水源與糧食儲(chǔ)備工作，有效掌握旱情與災(zāi)情信息，建立科學(xué)的預(yù)警機(jī)制，我國(guó)可從根本上擺脫被動(dòng)局面，將干旱的影響減至最小水平。